PERSPECTIVAS NORMATIVAS PARA O LICENCIAMENTO AMBIENTAL NO BRASIL SOB O VIÉS DOS PROJETOS DE LEI APRESENTADOS NO CONGRESSO NACIONAL E DE SISTEMAS DE LICENCIAMENTO NO ÂMBITO DOS ESTADOS
Por Cristiane Jaccoud
RESUMO:
O trabalho identifica tendências em relação às modificações no licenciamento ambiental em âmbito federal no Brasil, baseado na análise de proposições legislativas em âmbito federal e de regulamentos estaduais sobre o tema. A partir de breves considerações sobre o instituto e sua importância como instrumento de regulação estatal para prevenção e controle dos impactos ambientais de atividades e empreendimentos, passa-se diretamente à explanação de algumas das tendências identificadas que se referem aos empreendimentos sujeitos (ou não) ao licenciamento; ao rito e tipos de licença ambiental; às medidas preventivas, mitigatórias e compensatórias de impactos ambientais; e, às hipóteses de modificação de condicionantes e suspensão e cancelamento de licenças. Conclui-se que várias das perspectivas identificadas já são previstas e praticadas em âmbito estadual, o que caracterizaria, ainda que hipoteticamente e apropriada às peculiaridades estaduais, a plausibilidade de previsão em ordenamento jurídico nacional.
1. CONSIDERAÇÕES INICIAIS
O presente trabalho tem como objetivo apontar tendências em relação às modificações no licenciamento ambiental em âmbito federal no Brasil, tendo por base a análise de vários projetos de lei apresentados no Congresso Nacional, bem como, a análise de regulamentos estaduais sobre o tema.
Nessa tarefa, tem-se ciência dos riscos em relação aos apontamentos deste trabalho. Dada à dinamicidade do processo legislativo, sabe-se que um ou alguns dos aspectos aqui abordados podem não se concretizar, ou se concretizar com substanciais alterações, advindas de substitutivos, acréscimos e outros mecanismos previstos no referido processo. Ademais, considerando também as especificidades do referido processo de construção normativa, não há como precisar quando efetivamente as tendências vislumbradas eventualmente ocorrerão.
De toda sorte, entende-se pela pertinência de consubstanciar impressões, ainda que preliminares, sobre o que aqui se denomina “perspectivas, tendências ou delineamentos em relação ao licenciamento ambiental”, especialmente comparando o quadro atual em âmbito federal ao quadro atual do licenciamento em alguns Estados da Federação, onde já se identifica a implementação de algumas das proposições vislumbradas nos projetos de lei federais. Sendo assim, trazemos à baila, ainda que pontualmente, experiências dos Estados da Bahia, Minas Gerais, Rio de Janeiro e São Paulo.
Cumpre ressaltar que uma análise mais completa dos projetos de lei, além da disciplina sobre o licenciamento ambiental, evidenciam tratativas e um maior detalhamento sobre a avaliação ambiental estratégica (AAE) e o estudo de impacto ambiental (EIA). No entanto, optou-se pelo enfoque apenas das questões diretamente relacionadas ao processo de licenciamento e às licenças ambientais.
Para tanto, a partir de breves considerações sobre o instituto e sua importância como instrumento de regulação estatal para prevenção e controle dos impactos ambientais de atividades e empreendimentos, passa-se diretamente à explanação de aspectos relacionados aos empreendimentos sujeitos (ou não) ao licenciamento; ao rito e tipos de licença ambiental; às medidas preventivas, mitigatórias e compensatórias de impactos ambientais; e, finalmente; às hipóteses de modificação de condicionantes e suspensão e cancelamento de licenças.
2. BREVES APONTAMENTOS SOBRE A EVOLUÇÃO DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL NO BRASIL
O licenciamento ambiental surgiu formalmente no Brasil, e em boa parte do mundo, na década de 70. Numa primeira fase, foi voltado para o controle da poluição industrial como estabelecido nas diretrizes do Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento (1975).
Em âmbito federal, historicamente, a primeira menção à licença de funcionamento de indústrias associada a aspectos ambientais ocorreu no Decreto-Lei 1.413/75, regulamentado pelo Decreto 76.389/75. Já em âmbito estadual, destacam-se a contemporaneidade e o pioneirismo dos Estados do Rio de Janeiro e São Paulo.
No Estado do Rio de Janeiro foram editados o Decreto-Lei 134/75, que tornou obrigatória a prévia autorização para operação ou funcionamento de instalação ou atividades real ou potencialmente poluidoras e o Decreto 1.633/77, que instituiu o Sistema de Licenciamento de Atividades Poluidoras, prevendo os três tipos de licenças ordinárias da legislação ambiental atual: a Licença Prévia (LP), a Licença de Instalação (LI) e a Licença de Operação (LO).
No Estado de São Paulo, a Lei 997/76 instituiu Sistema de Prevenção e Controle da Poluição do Meio Ambiente também com previsão de licenças prévia, de instalação e de operação, sendo logo regulamentada pelo Decreto 8.868/76. Estes licenciamentos aplicavam-se, basicamente, às atividades industriais e certos projetos urbanos como aterros de resíduos e loteamentos (MMA, 2009).
Somente no início da década de 80, através da Lei 6.938/81, que instituiu a Política Nacional de Meio Ambiente (PNMA), a base institucional e legal do licenciamento ambiental (como o conhecemos hoje) foi lançada. Na ocasião, inobstante a importância da formalização do instituto em âmbito nacional, não houve maior detalhamento sobre sua aplicabilidade, dado que a referida Lei limitou-se a prever sua realização âmbito do órgão ambiental estadual e, nos casos de impacto de âmbito regional ou nacional, no âmbito do órgão federal.
Somente com sua primeira regulamentação, através do Decreto 88.351/83, foi adotado em âmbito federal o modelo trifásico baseado nas três licenças: Licença Prévia (LP), Licença de Instalação (LI) e Licença de Operação (LO).
O referido Decreto foi revogado pelo Decreto 99.274/90. No entanto, o modelo trifásico foi mantido, sendo delineado posteriormente pelo Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA), através da Resolução 237/97 que disciplinou outros aspectos do licenciamento ambiental, estabelecendo o rito procedimental, as atividades que inicialmente estariam sujeitas ao licenciamento, as competências para o licenciamento, os prazos de validade das licenças, os critérios para renovação e as hipóteses de cancelamento, modificação ou suspensão de licenças, já ressalvando a hipótese de regulamentações específicas sobre o tema.
Desde então, é possível afirmar que o licenciamento ambiental passou a ser o principal instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente, tendo por finalidade promover o controle prévio à construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental.
Aplicado inicialmente às indústrias de transformação, passou a abranger uma gama de projetos de infraestrutura promovidos por empresas e organismos governamentais, estendendo-se ainda às indústrias extrativas e aos projetos de expansão urbana, agropecuária e turismo, cuja implantação pudesse, efetiva ou potencialmente, causar degradação ambiental.
Diante da amplitude do instrumento e de disposições tão gerais, houve intensa produção regulatória sobre o tema em âmbito federal (através de resoluções do Conselho Nacional de Meio Ambiente – CONAMA, instruções normativas do Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis – IBAMA e portarias ministeriais).
Adicionalmente, ante a competência concorrente em matéria legislativa ambiental, em âmbito estadual também se iniciou um processo regulamentação do instituto, seja através de através de leis e decretos, seja através de resoluções dos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente (CONEMA) e outros atos administrativos congêneres, potencializando a já verificada ampla diversidade de regras. Mais recentemente, observa-se ainda a produção de regulamentação sobre o tema em âmbito Municipal.
Em que pese a mencionada gama de normas sobre licenciamento, os marcos legais referenciais sobre o tema podem ser creditados à Lei 6.938/81 (Política Nacional de Meio Ambiente), ao Decreto 99.274/90 (que regulamenta a PNMA), à Resolução CONAMA 237/97 e, mais recentemente, à Lei Complementar 140/11 que fixa normas de cooperação entre os entes federados nas ações relativas à proteção ambiental, dispondo, entre outros aspectos, sobre a competência para o licenciamento ambiental.
De toda sorte, a Resolução CONAMA 237/97 pode ser considerada a “grande norma geral do Licenciamento”, dado que, como já mencionado, é onde está previsto o delineamento do procedimento. Ademais, também como já mencionado, os Estados disciplinam sobre o tema consoante suas peculiaridades, e, em alguns casos, abrangendo aspectos não tratados em âmbito federal.
Inobstante os avanços estaduais e a regulamentação pulverizada do licenciamento em diferentes normativas infralegais, evidenciam-se anseios por uma disciplina sobre tema em nível federal, no intuito de conferir certa unicidade aos delineamentos do procedimento, bem como, disciplinar aspectos considerados insuficientes ou omissões nas normas vigentes, o que, portanto, ensejariam inseguranças jurídicas e intempéries no processo.
Sendo assim, passa-se a explanação dos delineamentos evidenciados sobre o tema.
3. AS TENDÊNCIAS DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL EM ÂMBITO FEDERAL
Em âmbito federal, uma série de proposições referentes ao licenciamento ambiental tramita no Congresso Nacional. Algumas tratam especificamente de aspectos pontuais. Outras têm escopo mais abrangente, no intuito, por vezes explícito em ementa, de se consubstanciarem como “norma geral sobre o tema”.
Entre as proposições em trâmite, pode-se dizer que a principal delas é o Projeto de Lei (PL) 3729/04. Tal proposição tinha como justificativa a adoção de regras claras sobre o tema, visando conceber maior uniformidade ao procedimento e minimizar críticas em relação ao instituto. Salientava-se, ainda, que o licenciamento ambiental e os estudos e análises que o compõem seriam, na verdade, os únicos meios de garantir que os empreendimentos potencialmente causadores de degradação do meio ambiente fossem implantados com os devidos cuidados técnicos ou, quando necessário, teriam sua negação por parte do órgão licenciador ambiental.
Ao PL 3729/04 foram apensados outras 16 proposições posteriores, quais sejam, os Projetos de Lei de números 3957/04; 5435/05; 5576/05; 1147/07; 2029/07; 358/11; 1700/11; 2941/11; 5716/13; 5918/13; 6908/13; 8062/14; 1546/15; 4429/2016.
No intuito de consolidar aspectos dos diversos projetos apresentados, seja pela adoção de pleitos semelhantes, seja pela maturidade do debate e opção em relação a pleitos antagônicos, seja pela necessidade de inserção de aspectos que não contemplados em quaisquer das proposições, há em debate uma versão substitutiva ao Projeto de Lei 3729/04 e seus apensos.
A pretensa versão substitutiva aspira ser uma “lei geral sobre licenciamento”, ao estabelecer normas gerais com objetivo de uniformizar e sistematizar procedimentos e critérios a serem adotados no licenciamento, proporcionar transparência e objetividade no procedimento e com isso, garantir a sustentabilidade por meio da compatibilização do desenvolvimento econômico e social com a manutenção e a melhoria da qualidade do meio ambiente.
Cumpre oportunamente esclarecer que, por ocasião desta análise, a minuta de substitutivo ainda não se consolidara como projeto de lei, estando ainda em versão a ser discutida por diferentes representações e atores sociais. Desta feita, os aspectos a seguir explanados são referenciados como “tendências”, visto que, podem não se consolidar efetivamente como propostas ou se consolidar mediante alterações, bem como, ter a referencia atual modificada, em razão da possibilidade de sucessivas alterações, típicas desta fase.
Inobstante, várias das proposições já são identificadas em sistemas de licenciamento ambiental em âmbito estadual, especialmente nos Estados da Bahia, Minas Gerais, Rio de Janeiro e São Paulo, sobre os quais focamos nossa análise.
Feitas as devidas ressalvas, passa-se a explanação do que, com base na análise dos projetos de lei referenciados e na minuta de substitutivo, identificam-se como “perspectivas”, “tendências” e “delineamentos” em relação ao licenciamento ambiental.
3.1 Delineamentos sobre empreendimentos não sujeitos ao licenciamento
De forma geral, as tipologias sujeitas a licenciamento sempre são advindas de previsão expressa em normativas federal, estadual ou municipal (leis, decretos, resoluções do CONAMA, resoluções do CONEMA ou atos administrativos congêneres). Desta feita, vislumbra-se que, de forma similar, haja definição expressa de atividades e empreendimentos não sujeitos ao licenciamento ambiental.
Em âmbito federal, é possível afirmar estar-se diante de uma inovação na legislação sobre o tema, dado que tal conclusão sempre adveio de uma interpretação por exclusão expressa da tipologia (ou seja, não estaria sujeita ao licenciamento quando não previsto expressamente nas normativas) ou por exclusão em razão das características ou enquadramento da tipologia (ou seja, embora a tipologia estivesse inicialmente sujeita ao licenciamento, características como porte, por exemplo, ensejariam seu insignificante ou pequeno potencial poluidor, eximindo a atividade ou empreendimento da sujeição ao licenciamento).
De toda sorte, a dispensa de licenciamento já é prevista e praticada em alguns estados, como por exemplo, Rio de Janeiro e São Paulo.
No Estado do Rio de Janeiro, a inexigibilidade se aplica para empreendimentos e atividades que não estejam contemplados em casos expressos na legislação, bem como, aqueles de porte pequeno ou médio, mas que, em razão de suas características, são considerados como de “potencial poluidor insignificante”.
Dispõe a norma carioca (arts. 3º e 18 do Decreto Estadual 44.820/2014) que os empreendimentos e as atividades cujo impacto ambiental seja classificado como insignificante, com base nos critérios definidos, não estariam sujeitos ao licenciamento ambiental, ainda que constassem da relação de atividades sujeitas ao licenciamento. Ressalva-se, contudo, que órgão ambiental licenciador, extraordinariamente, poderá instar o empreendedor a requerer licença ambiental. Todavia, não responde o empreendedor, até então, por infração administrativa decorrente da instalação ou operação sem licença, desde que o requerimento seja protocolado no prazo estabelecido.
No Estado de São Paulo, a dispensa de licenciamento se aplica às atividades e empreendimentos que, embora inicialmente enquadrados como sujeito a licenciamento, efetivamente não exercem atividade passível de licenciamento no local objeto do pedido e desenvolvam apenas atividades administrativas e comerciais, depósitos de produtos acabados.
Em ambos os casos, carioca e paulista, a inexigibilidade é atestada através de documentos específicos emitidos pelo órgão ambiental mediante requerimento, consubstanciado em processo administrativo próprio. No Rio de Janeiro, recente modificação normativa previu a possibilidade de obter tal declaração por meio digital.
Consoante as proposições referenciadas, haveria tendência de se excluir expressamente da necessidade de licenciamento ambiental as atividades pecuária e agrícola, sob determinadas condições (por exemplo, implantadas em áreas rurais consolidadas ou não excedentes a uma determinada quantidade de módulos fiscais); as obras de melhoria e ampliação de capacidade de empreendimentos de infraestrutura (ferrovias, rodovias, sistemas de transmissão de energia) já licenciados; as atividades destinadas à manutenção de condições operacionais de portos organizados e instalações portuárias (como dragagem de manutenção, por exemplo), além de serviços de manutenção, modernização e melhorias em estruturas aeroportuárias, desde que não impliquem em aumento de capacidade operacional e já possuam licença de operação.
Além destes, há inclinação para a dispensa de licenciamento para projeto de regularização fundiária de interesse social pelo município, os quais estariam apenas sob a alçada do licenciamento urbanístico, que por sua vez integraria a análise dos aspectos ambientais.
3.2 Delineamentos sobre rito simplificado de licenciamento ambiental e novos tipos de licenças ambientais
Como mencionado, o licenciamento ambiental segue tradicionalmente o rito trifásico, ou seja, emissão sucessiva de Licença Prévia (LP), Licença de Instalação (LI) e Licença de Operação (LO), dado o delineamento originário ser voltado para empreendimentos industriais e de maior porte.
Também como já brevemente abordado, algumas normativas do CONAMA estabeleceram procedimentos e licenças específicas para determinados empreendimentos, bem como, Estados já trataram de estabelecer ritos e licenças distintos do tradicionalmente previsto na Resolução Conama 237/97.
Nessa seara, há perspectivas de previsão formal de procedimento simplificado de licenciamento, que poderia operar de três formas além da tradicional: i) na forma bifásica; ii) em fase única; ou, iii) por adesão ou compromisso.
O licenciamento bifásico compreenderia a aglutinação de duas licenças em uma única fase. Neste caso, poderia haver tanto a aglutinação da LP com a LI, como da LI com a LO.
Em âmbito federal, a aglutinação bifásica já é prevista, por exemplo, para licenciamento ambiental de cemitérios.
Adicionalmente, vislumbra-se a possibilidade de dispensa da LI ou da LO, quando forem incompatíveis com a natureza do empreendimento. Tais casos seriam objeto de definição pelo CONAMA. De toda sorte, em situações não contempladas pelo CONAMA ou ante a inexistência da resolução sobre o tema, seria possível a dispensa pela autoridade licenciadora, por decisão motivada que demonstrasse a referida incompatibilidade.
A modalidade bifásica é particularmente oportuna em atividades ou empreendimentos de menor porte ou potencial poluidor, ou, especialmente aqueles que, devido à sua natureza, não evidenciam determinada fase do licenciamento trifásico. Como exemplo, podemos citar a ausência (ou mínima) fase de instalação, em casos de extração de saibro; ou a ausência especificamente de uma operação, em caos de parcelamento do solo.
Em âmbito estadual, o Estado do Rio de Janeiro não somente admite tal aglutinação, como também previu licenças ambientais específicas para esses casos: Licença Prévia e de Instalação (LPI) e Licença de Instalação e Operação (LIO). Vejamos as disposições do Decreto Estadual 44.280/2014:
Art. 9º – A Licença Prévia e de Instalação (LPI) é concedida antes de iniciar-se a implantação do empreendimento ou atividade e o órgão ambiental, em uma única fase, atesta a viabilidade ambiental e autoriza a implantação de empreendimentos ou atividades, nos casos em que a análise de viabilidade ambiental não depender da elaboração de EIA-RIMA ou RAS, estabelecendo as condições e medidas de controle ambiental.
§ 1º A LPI pode autorizar a pré-operação, por prazo especificado na licença, visando à obtenção de dados e elementos de desempenho necessários para subsidiar a concessão da Licença de Operação.
§ 2º O prazo de validade da LPI é, no mínimo, o estabelecido no cronograma de instalação e, no máximo, de 06 (seis) anos.
(…)
Art. 11 – A Licença de Instalação e de Operação (LIO) é concedida antes de iniciar-se a implantação do empreendimento ou atividade e autoriza, concomitantemente, a instalação e a operação de empreendimento ou atividade cuja operação seja classificada como de baixo impacto ambiental, com base nos critérios definidos no art. 23 deste Decreto, estabelecendo as condições e medidas de controle ambiental que devem ser observadas na sua implantação e funcionamento.
§ 1º A LIO também poderá ser concedida para a realização de ampliações ou ajustes em empreendimentos e atividades já implantados e licenciados.
§ 2º O prazo de validade da LIO é, no mínimo, de 04 (quatro) anos e, no máximo, de 10 (dez) anos.
D´Oliveira (2011), ao analisar a introdução da LPI e da LIO nas modificações no Sistema de Licenciamento Ambiental do Estado do Rio de Janeiro, destaca que a LPI, ainda que de maneira menos abrangente, já era prevista na legislação de outros Estados da Federação, como na do Estado de São Paulo e na do Rio Grande do Sul.
De acordo com o referido autor, o Estado de São Paulo criou a LPI através do Decreto 8.468/86 (alterado pelo Decreto 47.397/02), que aprova o Regulamento da Lei 997/1976. Confira-se:
Art. 58 – O planejamento preliminar de uma fonte de poluição, dependerá de licença prévia, que deverá conter os requisitos básicos a serem atendidos nas fases de localização, instalação e operação.
§ 1º – Serão objeto de licenciamento prévio pela CETESB os empreendimentos relacionados no Anexo 10.
§ 2º – Dependerão de licenciamento prévio, apenas no âmbito da Secretaria do Meio Ambiente, as atividades e obras sujeitas a avaliação de impacto ambiental.
§ 3º – As demais atividades listadas no artigo 57 e que dependam exclusivamente do licenciamento da CETESB, terão a licença prévia emitida concomitantemente com a Licença de Instalação.” (grifos do autor).
Já o Rio Grande do Sul, por meio de Resolução da Fundação Estadual de Proteção Ambiental – Resolução 02 de 2007, que dispõe sobre a padronização dos procedimentos para licenciamento e cobrança do ressarcimento dos custos das licenças ambientais, previu a Licença Prévia e de Instalação em situação específica, senão vejamos:
Art. 2º – A FEPAM, após a análise da documentação emitirá manifestação expressa sobre a viabilidade da localização do empreendimento e, caso haja comprovação de baixo impacto ambiental e de reduzida produção de efluentes e resíduos, concederá as licenças ambientais correspondentes.
§1º – Os abatedouros e estabelecimentos que processem pescados serão licenciados em duas etapas:
I – Licença Prévia e de Instalação – LPI, que autoriza a localização e instalação da atividade, devendo ser ressarcida à FEPAM o custo conforme a média aritmética simples dos valores cobrados para a Licença Prévia e Licença de Instalação, de acordo com o potencial poluidor desta atividade e o porte no qual se enquadra o empreendimento, com base nos valores da Tabela de custos vigente.
No caso do licenciamento bifásico, as tendências em âmbito federal não apontam para a criação de “tipos de licenças específicas” (como a LPI e LIO cariocas), mas tão somente remetem a uma junção do “rito”. De maneira diversa, há previsão de “tipos de licenças específicas” para o licenciamento em fase única ou e para o licenciamento por adesão ou compromisso.
O licenciamento em fase única, como o próprio nome remete, compreenderia a emissão de uma única licença, que reconheceria a viabilidade ambiental, permitiria a instalação e a operação do empreendimento, além de aprovar as ações de controle e monitoramento ambiental e estabelecer condicionantes ambientais para a sua operação (e, quando necessário, para a sua desativação).
Modelos semelhantes, com denominações distintas, são adotados, por exemplo, no Estado da Bahia – Licença Unificada (LU) e no Estado do Rio de Janeiro – Licença Ambiental Simplificada (LAS).
De acordo com o art. 45, VI da Lei Estadual baiana 10.431/2006, a Licença Unificada (LU) é concedida para empreendimentos definidos em regulamento, nos casos em que as características do empreendimento assim o indiquem, para as fases de localização, implantação e operação, como uma única licença.
Por sua vez, o art. 12 do Decreto Estadual carioca 44.820/2014, a Licença Ambiental Simplificada (LAS) é concedida antes do início da implantação do empreendimento ou atividade e, em uma única fase, atesta a viabilidade ambiental, aprovando a localização e autorizando a implantação e a operação de empreendimento ou atividade classificado como de baixo impacto ambiental, com base nos critérios em regulamentação, bem como daqueles definidos em regulamento específico, estabelecendo ainda as condições e medidas de controle ambiental que deverão ser atendidas.
D´Oliveira (2011), ao analisar as recentes modificações do Sistema de Licenciamento do Estado do Rio de Janeiro, aponta a LAS como uma grande inovação das espécies de licença.
No Estado de Minas Gerais, empreendimentos e atividades especificadas em normativa ficam dispensados do processo de licenciamento ambiental no nível estadual, mas sujeitos obrigatoriamente à “Autorização Ambiental de Funcionamento (AAF)” pelo órgão ambiental estadual, que consiste em um processo simplificado e em fase única.
Já o licenciamento por adesão ou termo de compromisso consistiria, de forma sintética, na emissão de licença ambiental a partir disponibilização, pelo empreendedor, de informações sobre o empreendimento, e adesão a compromisso e critérios pré-estabelecidos pelo órgão ambiental competente.
No licenciamento por adesão ou termo de compromisso, todo processo ocorreria eletronicamente, através da rede mundial de computadores. A validação dessas informações seria feita posteriormente pelo poder público.
Ressalva-se que este tipo de licenciamento seria aplicável às tipologias previamente identificadas como de baixo potencial poluidor, nos casos em que se conheçam previamente os impactos ambientais da tipologia e as características ambientais da área de instalação.
Tipo semelhante já é adotado, por exemplo, no Estado da Bahia, onde inclusive também se aplica às atividades consideradas de médio potencial poluidor, consoante previsão do art. 45, VIII da Lei Estadual 10.431/2006. Vejamos:
Art. 45 – O órgão ambiental competente expedirá as seguintes licenças, sem prejuízo de outras modalidades previstas em normas complementares a esta Lei:
(…)VIII – Licença Ambiental por Adesão e Compromisso (LAC): concedida eletronicamente para atividades ou empreendimentos em que o licenciamento ambiental seja realizado por declaração de adesão e compromisso do empreendedor aos critérios e pré-condições estabelecidos pelo órgão licenciador, para empreendimentos ou atividades de baixo e médio potencial poluidor, nas seguintes situações: (Alterado pela Lei 12.377/2011)
a) em que se conheçam previamente seus impactos ambientais, ou;
b) em que se conheçam com detalhamento suficiente as características de uma dada região e seja possível estabelecer os requisitos de instalação e funcionamento de atividades ou empreendimentos, sem necessidade de novos estudos (…)
No mesmo sentido, em recente modificação no sistema de licenciamento do Estado do Rio de Janeiro, instituto semelhante foi previsto, embora ainda não esteja sendo implementado. De acordo com o art. 25-A, do Decreto Estadual 44.820/2014, acrescentado pelo Decreto nº 45.482/2015, poderão ser submetidos a procedimento simplificado de licenciamento ambiental, requerimentos novos ou existentes de atividades ou empreendimentos classificados como de baixo impacto ambiental de acordo com critérios estabelecidos no referido Decreto. Tal procedimento simplificado poderá ser executado automaticamente, possibilitando o recebimento, processamento e emissão de documentos online, de acordo com condições estabelecidas pelo órgão ambiental licenciador em regulamento específico. Adicionalmente dispõe ainda que o licenciamento de atividades ou empreendimentos de baixo impacto ambiental poderá ser realizado por meio da emissão de documento do SLAM assinado pelo Diretor ou pelo Superintendente, com base em informações prestadas pelo interessado.
Outro exemplo, que se assemelha tanto ao licenciamento em fase única quanto por adesão ou termo de compromisso, vem sendo desenvolvido no Estado de São Paulo, denominado Sistema de Licenciamento Simplificado (SILIS), aplicável a atividades previamente classificadas como de “baixo potencial poluidor”. Neste caso, há a emissão de uma única licença de nominada “Licença Prévia, de Instalação e de Operação, a partir do fornecimento de dados do empreendimento, pelo empreendedor em sítio digital, e cuja fiscalização preventiva pode ocorrer por amostragem.
Um último “tipo” de licença que vem sendo vislumbrado em âmbito do que chamamos de “norma geral do licenciamento ambiental” é a Licença Ambiental Corretiva (LOC), aplicável aos empreendimentos que já operam sem a devida licença ambiental. Neste caso, a LOC, ao regularizar o empreendimento, estabeleceria as medidas necessárias para a regularização e seus respectivos prazos, bem como as ações de controle e monitoramento ambiental para a continuidade da operação do empreendimento.
Licença semelhante é praticada no Estado de Minas Gerais, podendo, inclusive, ser emitida tanto na fase de instalação (Licença de Instalação de Natureza Corretiva – LIC) quanto na fase de operação (Licença de Operação de Natureza Corretiva – LOC).
Também se identifica tal previsão no Estado da Bahia, onde é denominada Licença de Regularização (LR). De acordo com o art. 45, VII da Lei Estadual 10.431/2006, a Licença de Regularização (LR) é concedida para regularização de atividades ou empreendimentos em instalação ou funcionamento, existentes até a data da regulamentação da Lei, mediante a apresentação de estudos de viabilidade e comprovação da recuperação e/ou compensação ambiental de seu passivo, caso não haja risco à saúde da população e dos trabalhadores.
Ainda em relação às perspectivas em relação ao rito simplificado de licenciamento em âmbito federal, outro ponto interessante seria a possibilidade de renovação automática da LI/LO emitidas no rito bifásico ou da Licença Ambiental única, por igual período, a partir de declaração formulada pelo empreendedor, desde que as características e o porte do empreendimento não tenham sido alterados, bem como, também não tenha havida alteração da legislação ambiental aplicável ao empreendimento.
Nos casos em que não seja aplicável a renovação automática no licenciamento de rito simplificado, assim como no caso de renovação das tradicionais LI e LO, há um direcionamento (embora não exclusivo) de que a análise deve focar na efetividade das ações de controle e monitoramento adotadas, determinando-se os devidos ajustes, se necessários.
De toda sorte, a perspectiva é que se mantenha prorrogação automática do prazo de validade da Licença de Operação até a manifestação definitiva da autoridade licenciadora, caso o pedido de renovação seja feito com antecedência mínima de 120 (cento e vinte) dias da expiração de seu prazo de validade, aspecto este já previsto na Res. CONAMA 237/97.
3.3 Delineamentos sobre os ritos de licenciamento ambiental
Seja no licenciamento trifásico de empreendimentos sujeitos ao EIA seja no licenciamento simplificado, haveria a tendência de se estabelecer detalhadamente o rito a ser seguido em cada procedimento. Estes delineamentos vêm sendo apontados como imprescindíveis à segurança jurídica e à uniformidade de procedimento.
Desta feita, estima-se que haja detalhamento, em cada uma das licenças, da sequencia de atos que compõem o procedimento, como por exemplo: i) a solicitação de informações pelo empreendedor; ii) o momento da apresentação de termo de referencia para órgão ambiental para elaboração dos estudos necessários; iii) o momento de solicitação de esclarecimentos pela autoridade licenciadora, que, inclusive, tende a ser limitado em uma única vez em cada fase do licenciamento (previa, instalação ou operação); iv) o momento de manifestação e solicitação de esclarecimentos pelas demais autoridades envolvidas no licenciamento, comumente denominadas “intervenientes”, como, por exemplo, órgãos indigenistas e relacionados ao patrimônio cultural.
Já o enquadramento do licenciamento no rito trifásico ou simplificado seria delineado a partir da combinação de diferentes critérios. Além dos tradicionais critérios de tipologia, porte e potencial impacto, também se estima pela adoção de um novo critério, qual seja, o grau de relevância ambiental da área onde se pretende desenvolver a atividade ou empreendimento.
Assim, tendem a ser consideradas áreas com “maior grau de relevância ambiental”: i) as unidades de conservação e áreas prioritárias para conservação da biodiversidade; ii) as áreas de concentração de espécies ameaçadas de extinção constantes nas listas oficiais; iii) as áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos; iv) as terras indígenas delimitadas ou áreas que tenham sido objeto de portaria de interdição expedida pela Fundação Nacional do Índio (FUNAI) em razão da localização de índios isolados e quilombolas com relatório técnico de identificação e delimitação; e, v) os conjuntos urbanos ou sítios tombados como patrimônio cultural.
Por outro lado, tendem a ser consideradas como de menor grau de relevância ambiental as áreas antropizadas e áreas rurais consolidadas. Nesse sentido, cumpre mencionar que o Código Florestal (Lei Federal 12.651/2012), ainda que não mencione especificamente a expressão “menor grau de relevância ambiental”, já adota normas distintas da regra de proteção ambiental (portanto, mais permissivas) para regularização ambiental em áreas rurais consolidadas e para regularização fundiária de interesse social dos assentamentos inseridos em área urbana de ocupação consolidada e que ocupam Áreas de Preservação Permanente.
3.4 Delineamentos sobre as medidas preventivas, mitigadoras, compensatórias e as condicionantes das licenças ambientais
Como já referenciado, o licenciamento ambiental busca estabelecer mecanismos de prevenção e controle nas intervenções setoriais que possam vir a comprometer a qualidade ambiental. Desse modo, são estabelecidas medidas preventivas, mitigadoras e compensatórias em cada fase do licenciamento.
As medidas preventivas referem-se às obrigações de fazer e não fazer destinadas a prevenir os efeitos ambientais adversos do empreendimento. Já as medidas mitigatórias e compensatórias, além de obrigações de fazer e não fazer, podem contemplar também obrigações de dar ou pagar destinadas a, respectivamente, mitigar os efeitos ambientais adversos do empreendimento que não possam ser prevenidos e compensar os efeitos ambientais adversos residuais do empreendimento. Tais medidas, especialmente as medidas mitigatórias e compensatórias, geralmente são consubstanciadas nas condicionantes das licenças ambientais.
Vulcanis (2013), ao analisar tal fato, associa tais realidades, muitas vezes, à existência de grandes passivos socioeconômicos pré-constituídos, em locais onde se pretende instalar empreendimentos, especialmente identificados nas regiões menos desenvolvidas do país. Esses passivos socioambientais, que se traduzem pela falta de equipamentos de infraestrutura básica, saneamento, saúde, segurança e educação, tendem a se agravar muito com a chegada de novos empreendimentos.
Ainda de acordo com a referida autora, ante a situação deficitária (seja pela carência de recursos seja pela ausência de aporte de recursos para solver esses passivos), a chegada de um empreendimento de significativo porte nessas localidades tende a trazer um verdadeiro colapso social e ambiental para a região. A uma, porque extremamente enfraquecido, o estado não dá conta de produzir os serviços públicos essenciais e necessários. A duas, porque os empreendedores não se sentem obrigados a suprir as deficiências governamentais, seja com o aporte de recursos para suprir os passivos pré-constituídos, seja com ações de apoio e fortalecimento da maquina estatal. Dessa forma, cria-se por conta dessa situação um impasse gigantesco que acaba indicando, inclusive, a inviabilidade ambiental de empreendimentos, impedindo a concessão de licenças.
Em adição às situações de passivos ambientais mencionadas, tem sido evidenciada a estipulação, ao empreendedor, de obrigações de fazer, dar ou pagar que não guardam clara com os impactos diretos ou indiretos do empreendimento, ou em outros casos, que não coadunam proporcionalidade com a magnitude vislumbrada no impacto.
Embora o exemplo trazido refira-se a um grande empreendimento, não é difícil encontrar outras situações em que instalação de equipamentos de infraestrutura é imputada ao empreendedor, bem como, a doação de equipamentos ao órgão ambiental (computadores, impressoras, GPS, máquinas fotográficas, papel, tonner de impressora), sob justificativa de “auxilio às atividades de fiscalização”.
De acordo com as proposições de lei sobre licenciamento ambiental, vislumbra-se uma tendência de proibição expressa de tais situações, ou seja, de que as medidas preventivas, mitigatórias e compensatórias não poderão obrigar o empreendedor a operar serviços públicos ou praticar atos exclusivos do poder público. Assim, tais medidas devem estar diretamente vinculadas aos efeitos ambientais causados pela instalação e operação do empreendimento, sendo proporcionais à sua magnitude. Inclusive, devem ser acompanhadas de motivação técnica por parte da autoridade licenciadora.
Em relação às condicionantes, também se tende à disposição expressa de que devem estar diretamente vinculadas aos efeitos potenciais ou efetivos do empreendimento, devendo seguir a seguinte ordem de prioridade: i) evitar os efeitos adversos ao meio ambiente; ii) minimizar os efeitos adversos; e, iii) compensar os efeitos adversos residuais, na inviabilidade de evitá-los.
Assim, as condicionantes devem se referir exclusivamente à fase do licenciamento em que o empreendimento se encontra, ressalvadas aquelas com aplicação permanente ou de longo prazo. Logo, a emissão da licença da fase subsequente fica condicionada ao cumprimento das condicionantes da licença atual (ressalvadas as condicionantes com aplicação permanente ou de longo prazo).
3.5 Delineamentos sobre as hipóteses de modificação, suspensão e cancelamento das licenças ambientais
As hipóteses de modificação de condicionantes e medidas de controle e adequação, bem como, as hipóteses de suspensão ou cancelamento de licença estão previstas na Res. CONAMA 237/97, sendo elas: i) violação ou inadequação de quaisquer condicionantes ou normas legais; ii) omissão ou falsa descrição de informações relevantes que subsidiaram a expedição da licença; e, iii) superveniência de graves riscos ambientais e de saúde.
Não há, contudo, qualquer delineamento sobre processo administrativo para tais hipóteses.
De maneira geral, os sistemas de licenciamento em âmbito estadual observados ou repetem expressamente o dispositivo da Res. CONAMA 237/97, ou, embora não o disciplinem expressamente, o adotam.
No que tange especificamente às hipóteses de modificação de condicionantes, cancelamento e suspensão da licença ambiental, vislumbra-se a manutenção daquelas já vigentes na regulamentação, acrescendo-se, ainda, a hipótese de ocorrência de acidentes ou efeitos adversos imprevistos. Adicionalmente, as condicionantes e medidas de controle poderão ser modificadas na renovação da LO em razão de alterações na legislação ambiental.
No entanto, para que tais hipóteses possam ser aplicadas, estima-se haver previsão expressa da necessidade de observação do processo legal e amplo direito de defesa, minimizando assim a insegurança jurídica em relação a tal aspecto.
4. CONSIDERAÇÕES FINAIS
A existência de inúmeras proposições legislativas em âmbito federal no Brasil relacionadas ao licenciamento ambiental aponta pela necessidade de reformulação do procedimento tradicional delineado no final da década de 1990, cujas peculiaridades, seja em relação ao procedimento seja em relação aos tipos de licença, foram tratadas de forma pulverizada em âmbito federal ou nos sistemas estaduais de licenciamento.
Tal ensejo se justifica, principalmente, pela configuração do procedimento voltado inicialmente para indústrias de maior porte, e que, posteriormente veio a ser aplicado em atividades e empreendimentos das mais diversas tipologias, com características diferentes daquelas tipologias primeiramente previstas e do procedimento tradicional.
É oportuno ressaltar que várias das perspectivas identificadas em relação aos tipos de licença e ritos procedimentais se justificam pelas características dessas tipologias que “secundariamente” passaram a ser sujeitas ao licenciamento ambiental, além do que, são previstas e praticadas em âmbito estadual, o que caracterizaria, ainda que hipoteticamente e apropriada às peculiaridades estaduais, a plausibilidade de previsão em ordenamento jurídico nacional.
Adicionalmente, no que tange aos tipos de licença e ritos para o licenciamento identificados, não seria razoável afirmar levianamente que se trata de “mera flexibilização”, mas, analisando sob o prisma apontado, seria uma necessária adequação procedimental do instituto às particularidades dos empreendimentos que passou a agregar.
Acerca das medidas preventivas, mitigatórias e compensatórias, também parece oportuno seu delineamento em uma normativa que tem o condão de se caracterizar como “norma geral”. Nosso destaque fica para vinculação expressa aos efeitos potenciais ou efetivos do empreendimento.
Por fim, em relação às hipóteses de modificação de condicionantes, cancelamento e suspensão da licença ambiental, a inclusão da hipótese de ocorrência de acidentes ou efeitos adversos imprevistos, sem qualquer delineamento adicional, se por um lado aparenta conferir “maior oportunidade de proteção ao meio ambiente natural”, por outro lado, pode ensejar insegurança jurídica do ponto de vista dos aspectos sociais do empreendimento.
Até que ponto, ante um acidente ambiental, suspender ou cancelar a licença (o que, para uma empresa, se assemelha a uma “pena privativa de liberdade” para uma pessoa física), corresponderia, de fato, à maior proteção ao meio ambiente natural? Como ficariam os riscos de demissão em massa?
Entendemos que tais aspectos também devem ser considerados, principalmente se considerarmos que não há delineamento, nos Projetos de Lei analisados, de “devido processo legal” para tanto.
Cristiane Jaccoud é advogada militante e engenheira florestal. Doutora em Direito Ambiental (COPPE/PPE/UFRJ), Mestre em Direito Ambiental (UNISANTOS), Especialista em Direito Ambiental (PUC-RIO). Membro do Fórum Permanente de Direito Ambiental da Escola da Magistratura do Estado do Rio de Janeiro (EMERJ). Membro da Comissão de Direito Ambiental da OAB-RJ. Coordenadora Regional (RJ) da Associação dos Professores de Direito Ambiental do Brasil (APRODAB). Professora de Direito Ambiental na EMERJ e no IBMEC. Autora de diversos artigos e capítulos de livro sobre temáticas jurídico-ambientais. Organizadora da obra Comentários à Legislação Ambiental do Estado do Rio de Janeiro (Lumen Juris, 2017).
REFERENCIAS:
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