LICENCIAMENTO AMBIENTAL DE ANGRA 3 – ASPECTOS LEGAIS

Aspectos legais do licenciamento ambiental e das audiências públicas concernentes à instalação da Usina Nuclear Angra 3

angra3f — Angra 3 (foto digitalizada: Tribuna Hoje – RJ)

Por Antonio Fernando Pinheiro Pedro

Observação necessária: Este texto foi extraído do memorando destinado à Diretoria de Planejamento, Gestão e Meio Ambiente da Eletrobrás Termonuclear S.A. – Eletronuclear, em 2008 – breve opinião jurídica visando balizar posicionamentos face audiências públicas excepcionalmente requeridas, realizadas entre 25 e 28 de março de 2008. Encaminhado pela empresa ao IBAMA, foi tornado público e adotado pelo próprio instituto como base de entendimento para questões relacionadas a prazos e realizações de audiências públicas para grandes obras. Apoiaram na redação do documento as advogadas Simone Paschoal Nogueira e Daniela Stump, então componentes da equipe do escritório Pinheiro Pedro Advogados.

Licenciamento Ambiental: fundamentos legais

A competência para o licenciamento ambiental de instalações nucleares é da União, que detém o monopólio para a exploração de serviços e instalações nucleares (CF, art. 21, XXIII).

A Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA), instituída pela Lei Federal n°. 6.938/81 e recepcionada pela Constituição Federal de 1988, estabelecia expressamente a competência do Poder Executivo Federal para licenciar instalações nucleares, desde que ouvidos os Governos Estaduais e Municipais interessados (art. 10º, §4º).

No entanto, a Lei Federal n°. 7.804/89 alterou a redação original do art. 10º, §4º, da PNMA, retirando menção expressa às instalações nucleares para determinar a competência genérica do IBAMA para licenciar atividades e obras com significativo impacto ambiental, de âmbito nacional ou regional.

O Decreto Federal n°. 99.274/90, que regulamentou a PNMA, dispõe competir à Comissão Nacional de Energia Nuclear (CNEN) o licenciamento dos estabelecimentos destinados a produzir materiais nucleares ou a utilizar a energia nuclear e suas aplicações, mediante parecer do IBAMA, ouvidos os órgãos de controle ambiental estaduais e municipais (art. 19, §4º).

Em complemento à legislação federal, a Resolução CONAMA n°. 237/97 explicita a competência do IBAMA para o licenciamento ambiental de empreendimentos “destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armazenar e dispor material radioativo, em qualquer estágio, ou que utilizem energia nuclear em qualquer de suas formas e aplicações, mediante parecer da Comissão Nacional de Energia Nuclear” (art. 4º, IV).

O licenciamento das instalações nucleares junto à Comissão Nacional de Energia Nuclear é regido pela norma CNEN-NE-1.04, expedida pelo órgão em dezembro de 2002.

Conclui-se que o licenciamento ambiental das instalações nucleares se dá em dois trilhos, no âmbito do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), perante o IBAMA, e no âmbito do Sistema de Proteção ao Programa Nuclear Brasileiro (SIPRON), junto à CNEN, ambos órgãos federais.

Estudo de Impacto Ambiental

A Constituição Federal impõe ao Poder Público a obrigação de “exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade” (art. 225, §1º, IV).

O Decreto Federal n°. 99.274/90 regulamenta a disposição constitucional para estabelecer a competência do CONAMA para fixar os critérios básicos, segundo os quais serão exigidos estudos de impacto ambiental para fins de licenciamento (art. 17, §1º).

Mesmo antes da promulgação da CF/1988 e de referido Decreto, a Resolução CONAMA nº 01/86 já era a referência regulatória para o Estudo de Impacto Ambiental, por dispor sobre critérios básicos e diretrizes gerais para sua elaboração.

O artigo 2º da Resolução nº 01/86 determina que dependerá de elaboração de EIA/RIMA, a ser submetido à aprovação do órgão competente, o licenciamento de atividades modificadoras do meio ambiente, tais como:

“Xl – Usinas de geração de eletricidade, qualquer que seja a fonte de energia primária, acima de 10MW;”

Conclui-se que, mesmo sendo a Usina Angra 3 ampliação de instalação nuclear já licenciada e em operação, devido ao potencial impacto significativo que cada reator nuclear representa isoladamente, é necessária a apresentação de EIA/RIMA no procedimento de licenciamento ambiental de cada novo reator.

Autorização Legislativa

A Constituição Federal de 1988 tratou da matéria nuclear em duas oportunidades.

Ao dispor sobre o monopólio da União para explorar serviços e instalações nucleares, determina que toda atividade nuclear em território nacional somente será admitida para fins pacíficos e mediante aprovação do Congresso Nacional (art. 21, XXIII, “a”).

Outrossim, a Magna Carta ordena que as usinas que operem com reator nuclear tenham sua localização definida em lei federal, expediente que condiciona sua instalação (art. 225, §6º).

A Usina Nuclear Almirante Álvaro Alberto já se encontrava instalada e em operação quando da promulgação da Constituição Federal de 1988, previsto neste empreendimento a operação de diversos reatores. Esse fato, no entanto, não descaracteriza a área como uma única instalação nuclear, pois assim é considerada nos termos da Lei Federal n° 6.453/77 .

A Lei Federal nº. 6.189/74 estabelecia que a autorização para construção e operação de usinas núcleo elétricas competia ao Presidente da República, mediante decreto .

Em obediência à Lei Federal vigente à época, a ampliação da Usina Nuclear Almirante Álvaro Alberto, consistente os reatores de Angra 2 e 3, foi autorizada pelo Decreto Federal nº. 75.870/75 .

Não poderia, portanto, referida ampliação, já legalmente autorizada pelo executivo, ver-se submetida à nova regra constitucional, que transfere ao Poder Legislativo a autorização e, patentemente, é dirigida a novas atividades nucleares, ainda não autorizadas, vez que, expressa disposição da Constituição Federal de 1988 assegura proteção ao direito adquirido do empreendedor (mormente Pessoa Jurídica de Direito Público Interno), ao ato jurídico perfeito que consolidou a autorização emitida, e à coisa julgada (art. 5º, XXXVI).

Compartilhamos, ademais, da opinião da Advocacia Geral da União, exarada no Parecer AGU/MP-08/2006, datado de 07 de julho de 2006, que as disposições constitucionais tratam da competência para expedição de autorização, não abrangendo a autorização já emitida.

Portanto, a mudança de competência dos Poderes constituídos para emissão de autorização, pela própria natureza do regime de recepção constitucional e garantia de prevalência do ato jurídico perfeito, não implica na desconstituição da autorização já expedida para instalação da Usina Nuclear Angra 3 e, muito menos, descaracteriza o dispositivo legal recepcionado pela Carta, de ser a Instalação Nuclear de Angra considerada uma única instalação com mais de um reator.

Audiência Pública

Com o objetivo de assegurar publicidade ao Estudo de Impacto Ambiental, a Resolução CONAMA nº 01/86 estabelece que o Relatório de Impacto Ambiental será acessível ao público e que o órgão ambiental, sempre que julgar necessário, promoverá realização de Audiência Pública para informar à população acerca do projeto, seus impactos ambientais e conduzir a discussão do RIMA .

A audiência pública, prevista na Resolução CONAMA nº 01/86, é disciplinada pela Resolução CONAMA nº 09/87, sendo sua finalidade “expor aos interessados o conteúdo do produto em análise e do seu referido RIMA, dirimindo dúvidas e recolhendo dos presentes as críticas e sugestões a respeito” .

O artigo 2º da Resolução CONAMA nº 09/87 estabelece que o órgão ambiental promoverá a realização de audiência pública sempre que julgar necessário, ou quando solicitada por entidade civil, pelo Ministério Público, ou por 50 (cinqüenta) ou mais cidadãos.

A audiência pública, portanto, é momento integrante do procedimento de licenciamento ambiental, regido por norma própria, que visa informar e recolher críticas e sugestões sobre o empreendimento, cujas ponderações deverão ser analisadas e respondidas pelo proponente do projeto e dirigidas à consideração pela autoridade pública, por ocasião da expedição ou indeferimento da licença ambiental.

Por ser momento de “transparência”, é importante que a audiência pública transcorra em clima de tranqüilidade permitindo-se o desenvolvimento de ponderações e esclarecimentos voltados à população interessada que nela comparece.

Para que esse clima se proceda, relevante é observar o critério da anterioridade da convocação da audiência pública; da instrumentalidade do acesso prévio dos participantes à documentação objeto de discussão no evento; da acessibilidade consistente em se propiciar no momento da audiência pública segurança e acessibilidade ao público esperado; a publicidade do ato, devendo a audiência estar transcrita, constando em ata os incidentes e ponderações que deverão ser objeto da análise e consideração do órgão licenciador.

É esse o sentido que se busca na Resolução CONAMA n° 09/87, ao permitir que uma vez dada ciência do recebimento do EIA/RIMA aos interessados, nos termos que reza suas disposições, possa transpassar o prazo de até 45 dias para que seja solicitada a feitura de audiência.

O prazo razoável de 45 dias é para manifestação da sociedade para se requerer a audiência. Nada impede, por outro lado, que a autoridade licenciadora designe, desde logo, a realização da audiência, visando esclarecer o público a respeito do empreendimento e obter dos presentes informações e comentários que julguem necessários à melhor análise dos impactos.

Não há na Resolução CONAMA n° 09/87 prazo estipulado entre a convocação e a realização da audiência pública. Evidente que, à luz do texto da Resolução, os 45 dias se referem à oportunidade para se requerer a audiência e não ao hiato a ser observado entre a designação e a realização da mesma.

Deve-se, apenas, se observar prazo hábil e razoável para que os interessados possam organizar suas agendas para comparecer à audiência e tomar conhecimento das informações contidas no RIMA.

Adotar tese contrária seria admitir a idéia desarrazoada de que cada audiência deveria ser realizada 45 dias depois da outra, caso necessário fosse se proceder a mais de uma audiência sobre o mesmo empreendimento.

Reforça nosso entendimento a existência de proposta do Ministério do Meio Ambiente, apresentada no bojo do processo de revisão da Resolução n° 09/87, em trâmite junto ao CONAMA (autos n° 02000.000631/2001-43), que pretende incluir determinação expressa para que as audiências públicas sejam convocadas com antecedência mínima de 30 dias, transcorrido o período para solicitação dos interessados.

Ora, se o Executivo está justamente propondo regulamentar a matéria, é porque esta não possui, hoje, norma de referência. Disso decorre que a imposição de obrigação ao particular sem base legal viola o princípio da legalidade dos atos administrativos (CF, art. 37, caput).

Hely Lopes Meirelles bem sintetiza o princípio da legalidade:

“Na administração Pública, não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza” .

Significa dizer, a contrario sensu, que, até a revisão da Resolução CONAMA n° 09/87, não há prazo legal a ser observado entre a publicação do recebimento do EIA/RIMA e a convocação de audiência pública, ou entre a abertura de período para solicitação dos interessados e a realização do evento.

Ainda com relação aos aspectos temporais da audiência pública, vale ressaltar que o prazo para o recebimento de comentários dos órgãos públicos e demais interessados no empreendimento é independente do prazo para a solicitação de audiência pública, conforme se depreende do §2°, do art. 11, da Resolução CONAMA n° 01/86 , e, assim, não pode constituir justificativa para adiamento ou repetição daquela, mormente quando quem alega não ter tido prazo razoável para analisar o RIMA é o órgão do Ministério Público, que, aliás, sequer é o destinatário da audiência pública, e, sim, tutor do interesse difuso na sua realização ou não .

Verifica-se, portanto, que o recebimento de documentos ou oitiva dos órgãos públicos e demais interessados poderá ocorrer mesmo sem a realização de audiência pública, o que significa dizer: um instituto não está vinculado a outro.

A falta de análise ou comentários em momento anterior à audiência pública não invalida a realização desta, visto haver qualquer embasamento legal para esse entendimento.

Natureza da Audiência Pública

Com efeito, a audiência pública não é ato político, não é assembléia deliberativa, não é reunião de condôminos ou acionistas, para a qual se deva observar protocolos de anterioridade e convocação previstos em estatutos, visando garantir apoios para o que ali se vai “decidir”.

A Audiência Pública, portanto, não possui qualquer caráter deliberativo.

A audiência pública é momento a ser registrado no procedimento de licenciamento ambiental para que posteriormente seja considerado pela autoridade que vai decidir sobre a viabilidade ou não do projeto.

A audiência pública, portanto, não delibera nada, e nem poderia, caso contrário, a ordem pública estaria invertida, retirando-se a responsabilidade indelegável da autoridade ambiental, por decidir autorizar ou não o empreendimento. Não há nenhum “mandato” popular advindo de assembléia ou órgão colegiado deliberativos, como muitas vezes se pretende imputar, ao arrepio da lei, ao caráter das audiências públicas.

Nesse caso, o que se deve observar é o princípio da razoabilidade no que tange às condições para realização das audiências públicas e à proporcionalidade no que diz respeito ao número de audiências acerca do mesmo empreendimento, pois, se tratando o objeto em causa de matéria de interesse difuso, não é a quantidade de audiências, e a quantidade de presentes em cada uma delas, que conta para a legitimidade do ato, mas, sim, a qualidade do ato e das informações obtidas em registro.

Abrangência Territorial da Audiência Pública

A par da audiência eventualmente determinada pela autoridade pública, pode, sim, o interessado, nos termos da Resolução CONAMA n° 09/87, dentro do prazo de 45 dias, a contar da publicação do recebimento do EIA/RIMA pelo órgão licenciador, solicitar outra audiência pública, entendendo não ser a já designada suficiente, pedido que será analisado pelo órgão competente.

Da mesma forma, o órgão encarregado do licenciamento pode decidir fazer mais de uma audiência pública, desde que balizado nos critérios trazidos pelo art. 2º, §5º, da Resolução CONAMA n° 09/87, quais sejam, complexidade do tema e localização geográfica dos solicitantes, pois que a finalidade é de informar o público interessado, que se manifeste no prazo legal.

O público interessado e, principalmente, os solicitantes, não se confundem com a totalidade da população abrangida pelo impacto da obra.

A feitura de mais de uma audiência pública não pode se dar em função da “abrangência territorial dos impactos potenciais da obra”, mormente se não ocorreu solicitação válida de interessados em situação geográfica cuja peculiaridade impeça a acessibilidade destes solicitantes ao ato já designado. O desdobramento de audiências públicas deve se fazer, portanto, por exceção, não por regra;

É razoável que se proceda à audiência pública no local da implantação do projeto, e, eventualmente, em outra área impactada de jurisdição federada diversa da primeira, face à complexidade do projeto e, se houver, e estiver em termos, à localização geográfica dos solicitantes da audiência.

Não é razoável, é a repetição de audiências, de forma sistemática, com risco de se reproduzir intervenções repetidas pelos mesmos atores, sem que haja ganho de qualidade, sem atender aos requisitos do art. 2º. Da Resolução 9/87 e, portanto, não consistente com a finalidade preconizada pelo art. 1º da mesma norma.

No caso de obra cujos impactos abranjam mais de um Estado, seria natural que, uma vez solicitada a audiência pelo órgão ambiental do estado compreendido em área de influência direta ou indireta dos impactos, a autoridade ambiental concedesse a sua oportunidade. É o que ocorre no presente caso, especificamente no estado de São Paulo, por manifestação expressa da Secretaria de Estado do Meio Ambiente daquela unidade federada.

Ainda que fora do prazo, não foge a autoridade licenciadora federal da razoabilidade ao conceder a audiência solicitada, indicada para ocorrer no município de Ubatuba.

Referida audiência de Ubatuba não abre caminho para convocação de audiências em outras cidades no mesmo Estado. Primeiro por ter sido solicitada não pelo município mas, sim, pelo Estado de São Paulo, que indicou a cidade como sede para sua ocorrência. Segundo, por já abranger o território do ente federado de caráter regional solicitante, não havendo solicitações de outra ordem a serem atendidas.

A audiência pública não pode se espalhar para todos os rincões abrangidos pelo impacto da obra, pois que perderia sua finalidade de constituir-se momento do licenciamento. Isso acabaria por conferir caráter político e não eminentemente técnico do ato, ainda que se considere o interesse nacional e demandas econômicas em causa.

Reste claro que a audiência pública consiste em momento de consulta, troca de impressões e oitiva de manifestações dos interessados, e deve ser convocada, realizada e considerada, sob os princípios da razoabilidade, eficiência, legalidade e moralidade, atendidos os requisitos de complexidade do objeto e localização dos solicitantes (suprindo-se este último caso, ainda, com acessibilidade e proximidade geográfica).

Tendo o Estado de São Paulo manifestado interesse na realização de uma audiência pública, indicando o Município sede de sua realização, esgotado está o conteúdo do pedido, fato que não autoriza o órgão licenciador a considerar novas solicitações no Estado de São Paulo, pelo próprio princípio da preclusão administrativa.

Não há, portanto, condição para que se repita a audiência pública de Ubatuba em outras cidades.

Pelas mesmas razões apontadas, não haveria necessidade de se proceder a tantas audiências públicas no Estado do Rio de Janeiro, data maxima venia, o que poderia ter sido ponderado junto ao IBAMA, por ocasião da deliberação do órgão em efetuá-las.

Dinâmica da Audiência Pública

A audiência pública deve ocorrer com a máxima disciplina, conforme rege a Resolução n° 09/87. As autoridades, em especial, não devem se ater a debates inflamados, posto que na audiência pública nada se delibera e as discussões devem resultar em ganho qualitativo para a informação a ser trabalhada pelo órgão licenciador num segundo momento.

É importante, portanto, que em ação preparatória à mesma não só ocorra um bom entendimento com o órgão ambiental que preside o evento, entre o seu próprio “staff” e o empreendedor, bem como se antecipe conflitos que possam ocorrer no evento, por meio de reuniões com a sociedade civil organizada e interessada e autoridades que venham a participar da audiência.

Às vezes, muitas das questões levadas a efeito em audiência pública configuram mero equívoco de interpretação ou falta de informação, que podem estender a audiência com debates poucos produtivos que poderiam ser resolvidos anteriormente.

Igualmente, questões sob análise judicial podem ser expostas, mas, por obviedade, seu objeto controverso não será esclarecido na audiência pública, posto que sob tutela do Poder Judiciário, ou seja, em esfera diversa sob a qual está submetida, não pode ser objeto de debate intenso que não irá vincular a solução do conflito.

Conforme dispõe o art. 219 do Código de Processo Civil, “a citação válida torna prevento o juízo, induz litispendência e faz litigiosa a coisa”.

Portanto, a audiência pública não forma juízo natural de causa alguma, o que serve para o cidadão, representantes de ONGs., autoridades administrativas e membros do Ministério Público, que, não raro, comparecem à audiência pública visando deduzir nela o que já está deduzido em ação judicial própria. Tal equívoco causa controvérsia e não esclarece o público presente.

Autoridades administrativas, por terem oportunidade de se manifestarem por escrito junto ao órgão licenciador, ex vi do disposto no art. 11, §1º, da Resolução CONAMA n°01/86, podem registrar sua posição, com o cuidado de não ferir a ordem hierárquica do sistema ao qual estão jurisdicionadas, mas não devem deduzir em público matéria controvertida a ser dirimida tecnicamente pela Administração competente.

Outro cuidado que, por fim, deve ter, por sua vez, o empreendedor, é buscar antecipar matérias que poderão ser objeto de discussão na Audiência, visando aclarar o máximo a questão de forma a fundamentar ação da coordenação do evento no sentido de cortar levantamento de questões repetitivas sobre o mesmo assunto – técnica bastante usada por interessados em tumultuar a audiência.

Por fim, em obediência à norma contida no parágrafo 3º. do art. 2º. da Resolução CONAMA, é importante enviar CARTA REGISTRADA aos conselheiros do CONSELHO ESTADUAL DE MEIO AMBIENTE – CONSEMA, do Estado de São Paulo, bem como ao Secretário Estadual de Meio Ambiente e ao Procurador Geral da Justiça, convidando-os para a audiência pública que solicitaram, para evitar qualquer nulidade.

Conclusão

É nosso entendimento, portanto, que:

1- A Usina de Angra 3 deve ser objeto de licenciamento pelo IBAMA, submetendo-se às normas do SISNAMA e do SIPRON, por se tratar de empreendimento adstrito à esfera de competência federal;

2- A Usina de Angra 3, em que pese incluída na Instalação pré-existente do Complexo de Angra, deve ser objeto de licença ambiental mediante apresentação de respectivo Estudo de Impacto Ambiental, obedecendo o rito previsto na Resolução 1/86 cc. Resolução 237/97 do CONAMA, por se tratar de reator nuclear de potência e risco implícito significativos, na forma da Lei;

3- A autorização administrativa para a instalação da Usina de Angra 3, ao par da licença ambiental, já foi concedida de acordo com o Regime Constitucional e normas legais em vigor à época da expedição do ato, resultando em ato jurídico perfeito constitucionalmente protegido, encontrando-se o reator de Angra 3 inserido em uma única instalação nuclear, já consolidada e acorde com o conceito constitucionalmente recepcionado constante na Lei Federal 6.453/77. Não há, portanto, necessidade de autorização legislativa para sua instalação;

4- A Audiência Pública, quando já determinada pelo órgão licenciador, não necessita de observar o hiato de 45 dias entre sua convocação e realização, por tratar o referido período mencionado na Resolução CONAMA 9/87, expressamente, de transcurso de prazo para solicitação da audiência, a contar da publicação do pedido de licença junto ao órgão ambiental, não se prestando a interpretações extensivas que infrinjam o princípio da reserva legal;

5- Pode ocorrer mais de uma Audiência Pública, em função da localização geográfica dos solicitantes, e da complexidade do tema, ex vi do disposto no parágrafo 5º. do Art. 2º. da Resolução CONAMA 9/87. Vale dizer, a complexidade da obra não justifica de per si a realização de mais de uma audiência, sendo necessário considerar, ainda, a existência de solicitantes – a natureza destes e sua localização geográfica;

6- Não autoriza, portanto, isoladamente, a feitura de mais de uma audiência pública, a “abrangência territorial dos impactos potenciais da obra”, se não ocorreu solicitação válida de interessados em situação geográfica cuja peculiaridade impeça a acessibilidade destes solicitantes ao ato já designado. O desdobramento de audiências públicas deve se fazer, portanto, por exceção, não por regra;

7- O fato das autoridades poderem se manifestar a qualquer momento, encaminhando manifestação ao órgão licenciador, retira destas a justificativa de intentar impedir a ocorrência de audiência pública sob a alegação de não terem tido tempo de “analisar” o RIMA, pois a audiência é destinada a esclarecer os “interessados”, pessoas indeterminadas que não se confundem com pessoas jurídicas de direito público e seus representantes;

8- Manifestações controversas, sob tutela judicial, não devem merecer extensos debates ou discussões intermináveis em sede de Audiência Pública, por não mais ser esta sede natural para a resolução de conflito submetido a Poder diferente daquele ao qual o Órgão Ambiental está submetido;

9- A audiência designada para o estado de São Paulo, mediante requerimento do CONSEMA daquela unidade federada, esgota a solicitação atendida, não autorizando novas audiências ou solicitações fora do prazo determinado e já esgotado, nos termos da Resolução CONAMA 9/87.