LICENCIAMENTO AMBIENTAL: um desafio que exige apenas o velho e necessário bom senso

No país, o licenciamento ambiental desperta discussões acirradas que giram em torno de transparência, agilidade e eficácia. Entre todos os interlocutores, apenas um consenso: é um instrumento fundamental para a democracia e a cidadania.

Por Ana Maria Fiori

O tema é polêmico, mas nem sempre coloca empreendedores e ambientalistas em campos opostos. Ambiente Legal buscou a opinião de profissionais reconhecidos na área do direito e das ciências ligadas à natureza, além de parlamentares bastante envolvidos com as questões ambientais. Há unanimidade quanto ao alto nível da lei brasileira sobre o assunto, mas as divergências surgem quando se discute sua aplicação. O exagero na aplicação da lei e nas exigências burocráticas, que para alguns é uma exceção, para outros constitui mecanismo que atrasa o desenvolvimento sustentável do país.

É o que pensa o advogado especialista em direito ambiental Antonio Fernando Pinheiro Pedro. Para ele, há um recrudescimento, em todos os cantos do país, de medidas judiciais, administrativas e legais, cujo efeito tem sido sempre a paralisação do licenciamento ou da instalação de obras de importância vital para a economia, a infra-estrutura terrestre e o turismo do Brasil.

“Os inúmeros conflitos envolvendo Ministério Público e Administração, que não raro deságuam no Judiciário, devem-se, na verdade, ao insuficiente diálogo entre as partes interessadas, excessiva burocratização na troca de informações, interpretações ideológicas díspares face à lei e, não raro, desconhecimento da real funcionalidade do licenciamento”, diz o advogado.

Para Pinheiro Pedro, “o licenciamento não é, como muitos pensam, um fluxograma burocrático a ser preenchido por papéis. O licenciamento, na verdade, é um instrumento de mediação de conflitos, um constante – porém documentado – diálogo entre instituições setoriais, sociedade civil e entes federados. O licenciamento não pode servir de pivô para desencontros entre entes burocráticos estatais”.

A primeira e definitiva atitude para a implementação eficaz do licenciamento ambiental no Estado Brasileiro, aconselha Pinheiro Pedro, “é fixarmos o conceito de licenciamento ambiental como suporte ao desenvolvimento econômico e social, e instrumento de viabilização dos investimentos no país.”

Burocracia – Já no ano passado, o Presidente Executivo do Conselho Empresarial para o Desenvolvimento Sustentável (CEBDS), Fernando Almeida, enfatizava em audiência pública sobre licenciamento ambiental, realizada na Comissão de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável da Câmara dos Deputados, as dificuldades enfrentadas pelo setor privado. Ele ressaltou a demora, de meses, até anos, que as empresas enfrentam, na espera por uma licença. Destacou que o licenciamento ambiental é um instrumento do governo fundamental para a democracia e a cidadania, mas que precisa de algumas revisões para torná-lo tecnicamente melhor, mais ágil e transparente. Almeida criticou ainda o que considera uma excessiva burocracia do processo de licenciamento ambiental, que resultaria em demora e até desistência de novos empreendimentos.

Bom senso – O professor Paulo Nogueira Neto pensa que, na grande maioria dos estados, não existem obras paralisadas por impedimentos de ordem ambiental. Um parêntese: A trajetória de Nogueira Neto merece ser lembrada. De 1974 a 1986, ele foi o primeiro titular da Secretaria Especial do Meio Ambiente (Sema), ligada ao governo federal. Também foi membro da Comissão Brundtland para o Meio Ambiente e Desenvolvimento, das Nações Unidas, e presidiu instâncias influentes, como o Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), o Conselho de Administração da Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental de São Paulo (Cetesb) e a Associação de Defesa do Meio Ambiente (Ademasp). Bacharel em História Natural e doutor em Ciências, aposentou-se como professor titular de Ecologia Geral pela Universidade de São Paulo. Nogueira Neto também é formado em Ciências Jurídicas e Sociais pela mesma instituição e ajudou a elaborar boa parte da legislação ambiental em vigor.

“A lei brasileira é boa, bastante aperfeiçoada e está funcionando relativamente bem em vários lugares, como em São Paulo. O nosso grande desafio, hoje, está em partes da Amazônia, como Pará e Rondônia, onde a bandidagem anda solta e não obedece a lei nenhuma. A impunidade é total, absoluta. Faço parte do Conama e do Consema, Conselho Estadual do Meio Ambiente do Estado de São Paulo. Não me lembro de eles terem aprovado alguma medida que sacrificasse o desenvolvimento industrial”, ressalta o professor emérito de ecologia.

Nogueira Neto cita a recente liminar do Supremo Tribunal Federal, que já caiu, mas determinava que tudo o que se referisse à área ambiental de proteção permanente, APA, fosse objeto de lei. Algo impossível de fazer, segundo ele. E esclarece: “Não foram os ambientalistas que inventaram essa história. Pelo contrário, houve unanimidade para que essa liminar não se mantivesse”.O professor toma o cuidado de não generalizar e diz que é preciso discutir caso por caso, porque em qualquer atividade humana existem os radicais, que procuram tomar e defender medidas excessivas. “Em alguns casos realmente há exagero, mas isso não é o que predomina. Os radicais fazem muito barulho, mas são minoria. E sempre perdem nas votações”, destaca Nogueira Neto.

Ele acredita que a gestão do meio ambiente depende de boas informações e bom senso. Acrescenta que a erradicação da miséria é uma grande prioridade ambiental, talvez a de número 1. Por questões éticas, que são as mais importantes, mas também porque pessoas em situação de miséria podem ser muito destrutivas em relação à natureza. “Nós temos que erradicar a miséria, não há dúvida. Mas isso deve ser feito de maneira a não agredir o meio ambiente, do qual todos dependemos”, defende.

Crescimento – O Secretário-Adjunto de Meio Ambiente do Estado de Mato Grosso, Luis Henrique Daldegan, vê o licenciamento ambiental como um exercício social. “É um mecanismo fundamental que a sociedade tem para se precaver de um problema maior e até para avaliar o desenvolvimento.” Mas Daldegan chama a atenção para a diferença entre crescimento e desenvolvimento. “Só há desenvolvimento quando existe um diferencial de qualidade. O licenciamento ambiental dá qualidade ao nosso crescimento, proporcionando o desenvolvimento sustentável”, diz o secretário adjunto.

Em relação à morosidade do serviço público, diz que é algo a ser atacado. Afirma que Mato Grosso aumenta sua estrutura e busca dar respostas melhores e mais rápidas à sociedade. “Somos um órgão prestador de serviços. E um dos serviços que a sociedade nos exige é o licenciamento ambiental. É o que desejamos fazer com maior qualidade e brevidade.”

Daldegan faz parte da nova gestão em meio ambiente do estado, que tem pela frente o desafio de alterar o quadro que coloca Mato Grosso como o campeão em desmatamento da Amazônia. Essa nova gestão assumiu depois da controvertida Ope-ração Curupira, destinada a acabar com um esquema de extração e transporte ilegal de madeira na região, a megaoperação da Polícia Federal prendeu mais de 90 pessoas.

Escolhas subjetivas – O secretário do Meio Ambiente do Estado de São Paulo, professor José Goldemberg, diz que a legislação ambiental brasileira é de Primeiro Mundo e o grau de exigência que é feito para o licenciamento ambiental é muito grande. “Isso coloca uma enorme pressão sobre os grupos que quiserem fazer empreendimentos, porque eles precisam contratar consultores de Primeiro Mundo, também”, avalia Goldemberg.

Apesar dos bons resultados, Goldemberg aponta um dos problemas fundamentais da legislação em vigor, que em alguns casos dá margem a escolhas puramente subjetivas. “Às vezes a opinião do técnico que está avaliando determinado projeto tem um peso muito grande, e a legislação dá espaço para isso.” Como exemplo, o secretário cita um caso ocorrido há alguns anos e que lhe foi contado recentemente. Um empreendedor queria licenciar uma pedreira próxima do parque da Serra do Mar. O licenciamento não foi dado porque um dos técnicos que opinou disse que havia um tipo de onça por perto que acabaria prejudicada pelo barulho das explosões, entre outros fatores. “E a evidência de que essa onça existia era muito questionável”, observa Goldemberg.Ele esclarece que, embora o bom senso seja utilizado em órgãos como o Consema, quando a legislação dá margem a interpretações subjetivas, às vezes as pessoas recorrem ao Ministério Público. “Freqüentemente os atrasos são devidos a liminares obtidas na Justiça. A flotação do Rio Pinheiros foi objeto de uma ação judicial e está parada há anos. Os especialistas entenderam que a limpeza não ia ser feita no nível ade-quado, o que provocou uma controvérsia tremenda”, comenta o secretário de São Paulo.

Medo de dizer não – Para o Procurador de Justiça Antonio Herman Benjamin, um dos autores da Lei dos Crimes contra o Meio Ambiente, a falta de respeito às exigências de licenciamento ambiental é que impede o desenvolvimento brasileiro. “A empresa, quando não se licencia adequadamente, cria para si um ambiente de insegurança jurídica. Ao mesmo tempo, estabelece um clima de concorrência desleal com outras empresas”, diz o procurador de justiça.

Benjamin comenta que a grande maioria do empresariado brasileiro já entende que o licenciamento ambiental é uma exigência não apenas da Constituição e das leis, mas da própria globalização. No entanto, aponta um problema: “O Brasil não tem tradição jurídica de licenciamento ambiental e existe um grupo minoritário de empresas que eu chamo de viúvas de Cubatão. Elas imaginam que o país ainda vive na década de 1970, quando o licenciamento ambiental ou não era exigido ou era para inglês ver.”

Quanto às reclamações sobre a demora até que o licenciamento seja concedido, o procurador diz que é preciso entender que existem projetos de complexidade variada. “E há, inclusive, projetos que não poderão ser licenciados. De tal forma danosos ao meio ambiente, que o poder público terá de dizer não.” Ele afirma que, infelizmente, no Brasil não há tradição do poder público dizer não. “Quando a hipótese é negar o licenciamento, com freqüência o poder público empurra o caso com a barriga. O poder público são os órgãos ambientais temerosos de dizer não”, esclarece Benjamin.

Ele atribui a demora no licenciamento ambiental a alguns fatores. O primeiro é que, muitas vezes, os estudos de impacto ambiental são mal instruídos. “Nesse caso, o problema é do próprio empreendedor.” O segundo é a falta de meios e recursos humanos e financeiros nos órgãos ambientais. “Na medida que se avoluma o número de licenciamentos, é importante que o poder público invista nos seus órgãos ambientais. Por fim, é possível que existam casos com demora além do razoável. “Isso teria de ser verificado caso a caso. Se o órgão ambiental está receoso de dizer não, se há desinteresse do órgão ambiental ou se é mesmo uma hipótese em que se está oferecendo dificuldades para se vender facilidades, portanto, um crime”, explica o procurador.

Benjamin enfatiza que não se pode condenar um instrumento importante como o licenciamento ambiental por equívocos, erros e impropriedades que ocorram em uma minoria de casos. “Da mesma maneira que nós não podemos imputar à iniciativa privada o intuito de fraudar e lesar o licenciamento ambiental, como foi o caso, por exemplo, da hidrelétrica de Barra Grande.”

O procurador conta que a empresa que fez o estudo de impacto ambiental deixou de ver um maciço de mata primária de araucária de centenas de hectares. “E a dúvida que fica é: como é que não viu? Então, nós temos de ser muito cautelosos e não transformar o licenciamento ambiental em uma nova Geni*. O licenciamento ambiental é determinado pela Constituição Federal, é um instrumento de modernização das empresas e é praticado no mundo inteiro. O Brasil e seus empresários têm que aprender a conviver, respeitar e valorizar esse instrumento”, defende Benjamin.

Preocupações sociais e ambientais – O licenciamento ambiental é um fator de indução ao desenvolvimento, não de entrave. É o que também afirma o diretor de Licenciamento e Qualidade Ambiental do Instituto Brasileiro dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama), Luiz Felippe Kunz Júnior. Ele esclarece que o verdadeiro desenvolvimento, o sustentável, não pode estar dissociado de preocupações sociais e ambientais. “Para isso, o licenciamento ambiental é um instrumento fundamental. O governo brasileiro teve de adequar os investimentos econômicos aos cuidados sócio-ambientais de forma que possam atingir patamares adequados ao que ocorre em algumas partes do planeta”, afirma Kunz Júnior.

Questionado sobre possíveis exageros da lei, ele reforça a opinião já manifestada por outros especialistas. “A legislação ambiental brasileira é, reconhecidamente, uma das mais modernas. O problema acontece, muitas vezes, na sua aplicação. Entendimentos políticos diferenciados levam a uma distorção na interpretação da lei. Porém, a maior parte dos licenciamentos é estadual e, cada vez mais, os estados têm procurado se qualificar, com o apoio do Ministério do Meio Ambiente”, diz o diretor do Ibama.

Ele explica que o espírito do licenciamento é fazer a conciliação do desenvolvimento econômico com o ambiental. “São poucas as negativas por parte dos órgãos ambientais. Normalmente o trabalho do órgão ambiental é buscar fazer a adequação do projeto às normas ambientais. Só se nega aquilo que está infringindo uma legislação ou quando há uma impossibilidade legal”, esclarece Kunz Júnior.

Exigências estapafúrdias – Mario Mantovani, diretor de mobilização da Fundação S.O.S. Mata Atlântica, acredita que o licenciamento ambiental não atrapalha o desenvolvimento do país e que a questão ambiental nunca emperrou os negócios, “até porque quem quer fazer errado faz de qualquer jeito”. Analisa que o que acontece atualmente deve-se a inexperiência, burocracia e talvez falta de ritos, que às vezes produzem exageros. “Hoje vemos disparidades, interpretações equivocadas, que levam a um excesso de burocracia”, opina o ambientalista.

Aponta, também, indefinições. Diz que o poder público, que devia ser regulatório, passa a ter atividades que não lhe são de competência. “Quer fazer avaliações que não cabem, com conselhos que fazem exigências demais. Tudo isso acaba complicando um licenciamento.” Porém, Mantovani analisa que o problema é fruto mais de um momento de incertezas do que do rigor da lei.

O diretor de mobilização da Fundação S.O.S. Mata Atlântica afirma ainda que há muitos técnicos que morrem de medo de assinar um documento por conta de responsabilidade civil e criminal. “Então existem técnicos que não assinam, mas vacilam, fazem exigências estapafúrdias até para um processo de licenciamento. O que eu vejo hoje é um processo extremamente burocratizado e que precisa ser depurado. O que atrapalha não é a existência da legislação ambiental. O que atrapalha é o governo perdido e uma burocracia exagerada, que cria um círculo vicioso. É um processo muito novo, e ainda temos muito o que aprender. Há muitos erros e acertos pela frente, mas quanto mais pessoas discutirem o assunto e trouxerem informações, mais o sistema será aperfeiçoado”, defende Mantovani.

Resistência cultural – Para o deputado federal Sarney Filho, líder do Partido Verde (PV) na Câmara dos Deputados e ex-ministro do Meio Ambiente no segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso, o que existe de certa forma ainda é uma grande resistência cultural. “A cultura empresarial brasileira ainda encara o licenciamento ambiental como um processo burocrático, uma etapa burocrática a ser vencida. Na realidade, ele é bem mais do que isso. Ele assegura os direitos difusos da sociedade que, muitas vezes, pode ter o seu bem-estar comprometido por um projeto que, aparentemente, pode levar a um ganho imediato”, analisa Sarney Filho.

O deputado afirma que a legislação brasileira é boa, mas diz que entraves e demoras na análise do licenciamento justificam, de certa maneira, o argumento equivocado de que ela atrapalha o desenvolvimento. “O licenciamento não é empecilho para o país. É assegurar a qualidade de vida das pessoas para o futuro.” O líder do PV acredita que os órgãos de licenciamento ambiental estão sobrecarregados e é preciso reaparelhá-los. Também sugere a descentralização do licenciamento em determinadas áreas, a segmentação por setores, como o escritório para licenciamento de petróleo que ele criou no Rio de Janeiro quando era ministro.

Sarney Filho aponta ainda um complicador nessa questão. “Ainda necessita de complementação a regulamentação de um artigo constitucional que dispõe sobre as competências do licenciamento, pois não estabelece com precisão qual o órgão, se o municipal, estadual ou federal, tem a competência legal de licenciar. Um projeto meu em tramitação na Câmara clarifica as competências”, informa.

O parlamentar chama atenção para o fato de que muitas vezes se confunde o licenciamento com questões jurídicas não vinculadas ao seu conteúdo. “Às vezes uma empresa consegue um licenciamento pelo estado, mas o Ministério Público Federal entende que a competência deveria ser do governo federal, por meio do Ibama. Então entra na Justiça, e o projeto pára até que uma sentença judicial determine de quem é a competência”, aponta Sarney Filho.

Ponderação – Adalberto Carim Antonio, juiz titular da Vara Especializada em Meio Ambiente e Questões Agrárias do Estado do Amazonas, conhecida pela sigla VEMAQA, reforça a importância do licenciamento como ferramenta de tutela ambiental, prevista na Lei 6.938, da Política Nacional do Meio Ambiente. Com a autoridade de quem está à frente de uma Vara com características pioneiras no país e que em oito anos já serviu de modelo para outras iniciativas no Brasil e no exterior, ele diz que a realidade do estado é bem complexa.

“É paradoxal, principalmente numa região como a da Amazônia, que a proteção ambiental pareça, para a maioria da população, um atraso, uma limitação do desenvolvimento”, explica Antonio.

O juiz comenta que também há muita gente que pretende lucrar sem medir as conseqüências. Diz que a Amazônia é a última fronteira agrícola, que tudo ali é superlativo e há uma percepção do homem local de que essas riquezas são infinitas. “Quando se fala em questões ambientais, em aplicação da lei ambiental, se deve ter cautela para não passar a imagem, ao jurisdicionado, de que a Justiça Ambiental é um fator limitante do crescimento. Muito ao contrário. Uma Vara ambiental ou a Justiça ambiental aplicadas de forma racional e efetiva são, sem sombra de dúvida, um fator que garante qualidade de vida para essa população”, assegura o juiz titular da VEMAQA.

Antonio considera a ponderação uma palavra-chave para que tudo funcione bem. Também acredita que os organismos do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama) devam ser reforçados, aparelhados com cada vez mais recursos humanos e materiais. Com pessoal capacitado para analisar os pedidos, resguardando o direito do contribuinte, do cidadão que quer concretizar seus projetos agindo de modo correto. “Para que o cidadão seja bem atendido, para que a fiscalização possa proceder de maneira efetiva, para que tenhamos um aparato de controle eficaz e satisfatório para todos”, avalia.

Fato paradoxal – O Deputado Federal Antonio Carlos de Mendes Thame (PSDB-SP), que preside a CPI da Biopirataria, chama a atenção para a tramitação, muito rápida, do pedido de licenciamento da transposição das águas do Rio São Francisco. “Estamos assistindo a um fato paradoxal. Enquanto centenas de pedidos de licenciamento ambiental dormitam nas mesas, escrivaninhas e gavetas de funcionários dos órgãos responsáveis, o da transposição das águas do Rio São Francisco correu, tramitou num rito célere, atropelando exigências legais. Isso deixou pasmada a população de diversos estados envolvidos, que não foi consultada”, denuncia Mendes Thame.

O deputado federal comenta que algumas audiências públicas foram canceladas e que em certas regiões a população não foi sequer ouvida, não teve nenhuma participação. Além disso, diz que não houve um amplo debate sobre a transposição das águas do rio São Francisco no próprio Congresso Nacional. Mendes Thame questiona: “Se isso acontece com uma obra que o governo tem interesse em iniciar antes mesmo das próximas eleições, por que então não se dá a mesma celeridade aos inúmeros pedidos corretos de licenças que viabilizarão empreendimentos capazes de gerar renda e emprego para dezenas de milhares de brasileiros?”.

Outro paradoxo é apontado pelo deputado: “O governo, que conseguiu tamanha rapidez no licenciamento da obra do São Francisco, anuncia que vai mandar para o Congresso um projeto de lei para descentralizar o licenciamento ambiental com o objetivo de dar agilidade ao processo. Se quando ele quer consegue tamanha rapidez na aprovação, por que, ao mesmo tempo, reconhece a necessidade de descentralizar para agilizar?”

A discussão sobre licenciamento ambiental não se esgota por aqui. Transparência, eficácia e agilidade na aplicação da lei são temas que ainda deverão provocar inúmeros debates.

Espera-se, pelo menos, que sob a égide do bom senso e da ponderação.