O DECRETO 11.080 TRAZ NOVIDADES NA ÁREA ADMINISTRATIVA AMBIENTAL

Por Vladimir Passos de Freitas e Karin Kassmayer*

O presente estudo diz respeito ao Decreto nº 11.080, de 24/5/2022, que altera o Decreto nº 6.514, de 22/7/2008, conhecido de todos que atuam na área do Direito Ambiental, por ter regulamentado Lei nº 9.605, de 12/2/1998. No ano de 2019, já houve alterações nesta norma infralegal pelo Decreto nº 9.760, de 11/4/2019, com o objetivo de tornar mais ágeis as cobranças de multas ambientais, com a criação do Núcleo de Conciliação Ambiental (NCA), sobre o qual se falará adiante.

Vejamos agora as alterações trazidas pelo Decreto nº 11.080, de 2022, que podem ser classificadas como alterações procedimentais, de conteúdo e acréscimos às normas que regem as infrações ambientais administrativas.

Artigo 5º. A alteração do § 1º do artigo 5º passa a considerar como infração de menor lesividade a multa consolidada que não ultrapasse o valor de R$ 1.000,00, e não a multa máxima cominada ou aplicável, no caso de multa por unidade de medida. Altera-se, assim, a regra, que aplicava a advertência apenas nas infrações em que a multa máxima aplicável em razão da prática ou cominada por unidade de medida não ultrapasse o valor fixado pela norma. Possibilita-se, assim, que a advertência seja aplicada a um rol maior de infrações administrativas, alterando-se um critério objetivo — a multa aplicável, a um critério que dependerá da aplicação da sanção administrativa caso a caso. Convém apontar que a aplicação da advertência não exclui a possibilidade de aplicação de outras sanções (cf. artigo 6º do Decreto nº 6.514, de 2008).
Artigo 9º. São acrescidos novos §§ 1º e 2º no artigo 9º, que dispõe sobre o valor da multa administrativa. Pelos novos parágrafos permite-se a atualização monetária, aplicação de juros de mora e demais encargos após o prazo de apresentação de defesa (vinte dias após a data da ciência da autuação), mas limita-se o valor da multa ambiental consolidada, que não poderá exceder ao valor de R$ 50 milhões. Há um entendimento hoje de que a multa pode ser aplicada em circunstâncias agravantes e reincidências, e que ultrapasse, nesses casos, 50 milhões, pois pode ser aplicada em dobro e em triplo. Com a nova redação, estabelece-se um limite de aplicação da multa final, o que não ocorria com a redação anterior.
Artigo 10. Houve apenas alterações de redação do § 6º, sem mudança de conteúdo. Alterou-se autoridade ambiental para “autoridade competente” e inclusão de vírgula entre “autuado” e “posterior execução”.
Artigo 11. Dispõe sobre reincidência e agravamento das sanções. Altera o momento inicial da contagem do prazo para a apuração da reincidência. Passa a ser do julgamento definitivo do auto de infração, e não da lavratura do auto de infração confirmado em julgamento, o que se afina com previsão existente no Código Penal. A nova redação do § 1º exige certidão com as informações sobre ao AIA anterior e não mais cópias, atualizando-se o procedimento para garantir maior eficiência ao processo administrativo. O novo § 2º traz a mesma regra já prevista no anterior inciso II do § 4º do artigo 11 — oportunidade do contraditório ao autuado que poderá se manifestar sobre a possibilidade de agravamento da penalidade. O atual § 2º que prevê uma obrigação específica à autoridade ambiental, qual seja, a de verificar a existência de auto de infração anterior confirmado em julgamento, foi excluída. A constatação será feita com a certidão. Além disso, a adesão a uma das soluções previstas no artigo 98-A — soluções legais para encerrar o processo — não exime a contabilização da infração cometida para fins de aplicação da reincidência e agravamento. O disposto no artigo 11 aplica-se aos autos de infração lavrados a partir da vigência do novo decreto.
Artigo 13. Cria-se novo parágrafo único no artigo 13, que dispõe sobre a destinação de 20% dos valores arrecadados ao Fundo Nacional de Meio Ambiente (FNMA), de modo a prever que os valores excedentes ao percentual fixado no caput a outros fundos administrados por outros entes federativos dependerão de celebração de instrumento específico.
Artigo 20. Trata das sanções restritivas de direito. Houve apenas alteração da expressão “autoridade ambiental” para “autoridade julgadora”.
Artigo 54-A. Criação de novo tipo infracional administrativo. Trata-se de adquirir, intermediar, transportar ou comercializar produtos (de origem animal ou vegetal) produzidos sobre área objeto de desmatamento irregular, com multa de R$ 500,00 por quilograma ou unidade. Trata-se de importante inovação que visa trazer maior eficácia à legislação que controla os desmatamentos ilegais. O artigo 54 do Decreto nº 6.514, de 2008, previa o tipo infracional apenas para áreas embargadas.
Artigo 82. Infração de omissão ou falsidade de informação. Cria-se uma importante inovação com o novo parágrafo único, pela previsão de agravante da pena quando a infração envolver movimentação ou geração de crédito em sistema oficial de controle da origem de produtos florestais.
Artigo 93. Agravamento das sanções no caso de UC. Altera-se a redação para prever que nos casos em que a unidade de conservação configurar elemento essencial do tipo, não ocorrerá o aumento da multa. Na redação original, a concepção é a mesma, mas mencionava-se a não ocorrência do aumento da multa nas infrações dispostas na Subseção.
Artigos 95-A a 102. Foram alterados os artigos 95-A, 95-B, 96, 97-B, 98, 98-A, 98-B, 99, 100 e 102, no que toca ao processo administrativo ambiental.

A conciliação e uma das soluções legais possíveis para encerrar o processo, que eram previstas de modo exemplificativo no artigo 98-A, § 1º, II, “b”, passam a ser estimuladas pela administração pública. Na redação dada pelo novo decreto, este artigo é alterado, prevendo-se expressamente as soluções: desconto para pagamento da multa, parcelamento e conversão da multa em serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente. Prevê-se um regulamento para disciplinar o procedimento para a adesão a uma dessas soluções legais (95-B) e que o pagamento da multa ambiental consolidada será interpretado como adesão à solução legal e implicará no encerramento do processo administrativo. No entanto, não está claro nos casos em que houver pagamento quanto ao encerramento depender da reparação do dano ambiental.

Prevê-se nova constituição do NCA, que passa a ter no mínimo dois servidores do órgão ou da entidade da administração pública federal responsável pela lavratura do AIA. A redação anterior era “no mínimo um deles”. Quanto às competências do NCA, mantém-se a análise preliminar da autuação para convalidar de ofício o AIA que apresentar vício sanável e declarar nulo o AIA que apresentar vício insanável, mas retira-se o dever de pronunciamento do órgão da Procuradoria-Geral Federal que atue perante a unidade administrativa responsável pela autuação. Tal fato pode gerar conflitos com o órgão responsável pela análise jurídica dos processos.

Além disso, o NCA passa a decidir sobre a consolidação do valor da multa ambiental. Os integrantes do NCA antes eram designados por portaria cuja decisão era conjunta do ministro do MMA e do dirigente máximo do órgão ou da entidade ambiental da administração pública federal. Agora, a decisão é somente do dirigente máximo do órgão ou da entidade ambiental da administração pública federal, no caso, do Ibama. Exclui-se a participação do MMA na assinatura do ato e na definição das condições para a dispensa da realização de audiência de conciliação ou audiência complementar (§ 6º do artigo 98-B).

A intimação pessoal do autuado ou por via postal poderá ser substituída por intimação eletrônica, em total compasso com o processo civil. Prevê novo § 5º ao artigo 96 para que conste no termo de notificação da lavratura do AIA as opções do autuado: apresentar defesa, requerer a realização de audiência de conciliação ou aderir a uma das soluções de encerramento do processo. No mesmo sentido o § 5º do artigo 98-B determina que a audiência de conciliação seja realizada, preferencialmente, por videoconferência.

O procedimento é alterado, então, para que o autuado tenha 20 dias de prazo contados da lavratura do AIA para optar por uma das modalidades descritas acima. Na redação original, o autuado era notificado para, querendo, comparecer à audiência de conciliação. O procedimento, a priori, parece ter se tornado mais eficiente e razoável para a administração pública. Agora, o autuado se manifesta do início do processo, sendo que o requerimento de participação em audiência de conciliação ambiental interrompe o prazo para oferecimento de defesa.

O novo artigo 97-B traz regras quanto ao conteúdo de requerimento de adesão imediata a uma das soluções legais de encerramento do processo. A confissão irrevogável e irretratável do débito, a desistência de impugnar judicialmente a autuação ambiental e a renúncia a quaisquer alegações de direito podem gerar o debate de que se está a violar o direito dos administrados de impugnarem judicialmente os atos administrativos, ou seja, o direito do controle judicial sobre os atos da administração, invocado pelo princípio da inafastabilidade da jurisdição (inciso XXXV, artigo 5º da Constituição). Insere-se como conteúdo do relatório de fiscalização a indicação justificada da incidência de circunstâncias agravantes ou atenuantes (98, parágrafo único, IV).

Quanto às regras sobre a impossibilidade de apreensão, cria-se novo § 2º ao artigo 102 para determinar que na hipótese de o responsável pela infração ser indeterminado ou desconhecido, a lavratura do termo de apreensão será realizada por meio da publicação de seu extrato no Diário Oficial da União, garantindo-se a devida publicidade e transparência.

Artigos 113 e 116 (defesa). O desconto de 30% quando ocorrer o pagamento da multa passa a ser viabilizado somente no caso de pagamento à vista, excluído este desconto na hipótese de parcelamento. Quanto à apresentação de procuração pela defesa, esta pode ser apresentada no prazo de 15 dias após a apresentação da defesa. Pelo direito à ampla defesa, o autuado poderia ser notificado para corrigir a irregularidade, mas o artigo 116 dispõe que a não anexação do instrumento pode acarretar o não conhecimento da defesa apresentada.
Artigo 120. Inclui-se no rol de provas rejeitadas, as ilícitas.
Artigo 127 e 127-A (recurso). Altera-se a nomenclatura de recurso hierárquico para voluntário. O recurso será encaminhado à autoridade competente para o julgamento em segunda e última instância administrativa. Redação anterior previa o encaminhamento do recurso à “autoridade superior”. O julgamento em primeira instância estará sujeito ao reexame necessário nas hipóteses definidas em regulamento.
Artigos 139, 140, 142-A (conversão de multas). Preveem-se outras hipóteses, a serem definidas em regulamento, que impossibilitem a autoridade competente a converter a multa simples em serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente. No decreto até então vigente, a hipótese de impossibilidade de conversão da multa era a ocorrência de infrações que tivessem causado morte humana. Amplia-se a possibilidade de restrição da medida, portanto, que dependerão de regulamento, o que, ainda que meritória a inovação, parece inadequado, pois está-se a tratar de um regulamento da lei. Além disso, ampliam-se os objetivos de recuperação e preservação ambientais, o que é positivo.

As modalidades de conversão da multa eram indicadas pela administração pública ambiental e tal exigência é retirada. Foram aprimoradas as regras quanto às modalidades de conversão das multas, com a possibilidade de o órgão ambiental realizar processos de seleção para escolher projetos, definir que o autuado arcará com os custos necessários à efetiva implementação do serviço ambiental e previsão de regulamento para a adesão ao projeto.

Artigo 146 (termo de compromisso). Inclui-se e regularização ambiental como cláusula obrigatória do termo de compromisso, além da reparação dos danos decorrentes da infração, conforme regulamento a ser elaborado.

Aí estão as inovações feitas. Espera-se que venham ser úteis à proteção do meio ambiente.

*Vladimir Passos de Freitas é ex-secretário Nacional de Justiça no Ministério da Justiça e Segurança Pública, professor de Direito Ambiental e de Políticas Públicas e Direito Constitucional à Segurança Pública na PUCPR e desembargador federal aposentado do TRF-4, onde foi corregedor e presidente. Pós-doutor pela Faculdade de Saúde Pública da Universidade de São Paulo (USP) e mestre e doutor em Direito pela Universidade Federal do Paraná (UFPR). Foi presidente da International Association for Courts Administration (Iaca), da Associação dos Juízes Federais do Brasil (Ajufe) e do Instituto Brasileiro de Administração do Sistema Judiciário (Ibraju).

Karin Kassmayer é consultora legislativa do Senado Federal e professora de Direito Ambiental no programa de mestrado profissionalizante do Instituto Brasiliense de Direito Público (IDP).

Fonte: ConJur
Publicação Ambiente Legal, 02/06/22
Edição: Ana Alves Alencar

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