Responsabilidade criminal na ausência do licenciamento ambiental

Por Talden Farias*

O licenciamento ambiental é considerado tão importante que a sua ausência ou o seu descumprimento é tipificado criminalmente. Na verdade, a Lei 9.605/98 se refere diretamente ao licenciamento ambiental no que diz respeito à criminalização de condutas ambientalmente nocivas nos artigos 60, 55, 66, 67 e 69-A:

Artigo 60. Construir, reformar, ampliar, instalar ou fazer funcionar, em qualquer parte do território nacional, estabelecimentos, obras ou serviços potencialmente poluidores, sem licença ou autorização dos órgãos ambientais competentes, ou contrariando as normas legais e regulamentares pertinentes:
Pena — detenção, de um a seis meses, ou multa, ou ambas as penas cumulativamente.

Artigo 55. Executar pesquisa, lavra ou extração de recursos minerais sem a competente autorização, permissão, concessão ou licença, ou em desacordo com a obtida:
Pena — detenção, de seis meses a um ano, e multa.
Parágrafo único. Nas mesmas penas incorre quem deixa de recuperar a área pesquisada ou explorada, nos termos da autorização, permissão, licença, concessão ou determinação do órgão competente.

Artigo 66. Fazer o funcionário público afirmação falsa ou enganosa, omitir a verdade, sonegar informações ou dados técnico-científicos em procedimentos de autorização ou de licenciamento ambiental:
Pena — reclusão, de um a três anos, e multa.

Artigo 67. Conceder o funcionário público licença, autorização ou permissão em desacordo com as normas ambientais, para as atividades, obras ou serviços cuja realização depende de ato autorizativo do Poder Público:
Pena — detenção, de um a três anos, e multa.
Parágrafo único. Se o crime é culposo, a pena é de três meses a um ano de detenção, sem prejuízo da multa.

Artigo 69-A. Elaborar ou apresentar, no licenciamento, concessão florestal ou qualquer outro procedimento administrativo, estudo, laudo ou relatório ambiental total ou parcialmente falso ou enganoso, inclusive por omissão:
Pena — reclusão, de 3 (três) a 6 (seis) anos, e multa.
§ 1º. Se o crime é culposo: Pena — detenção, de 1 (um) a 3 (três) anos.
§ 2º. A pena é aumentada de 1/3 (um terço) a 2/3 (dois terços), se há dano significativo ao meio ambiente, em decorrência do uso da informação falsa, incompleta ou enganosa.

O artigo 60 da referida lei determina a pena de detenção, de um a seis meses, ou multa, ou ambas as penas cumulativamente em se tratando de construção, reforma, ampliação, instalação ou funcionamento de atividade potencial ou efetivamente poluidora sem licença ou autorização dos órgãos ambientais competentes ou contrariando as normas legais e regulamentares pertinentes. Já o artigo 55 estabelece a pena de detenção de seis meses a um ano e multa na hipótese de execução de pesquisa, lavra ou extração de recursos minerais sem a competente autorização, permissão, concessão ou licença, ou em desacordo com ela. É importante destacar que a intenção do legislador foi tornar cada vez mais efetivo o direito ao meio ambiente, tendo em vista que o seguinte dispositivo da Lei 9.605/98 dispõe:

Artigo 2º — Quem, de qualquer forma, concorre para a prática dos crimes previstos nesta Lei, incide nas penas a estes cominadas, na medida de sua culpabilidade, bem como o diretor, o administrador, o membro de conselho e de órgão técnico, o auditor, o gerente, o preposto ou mandatário de pessoa jurídica, que, sabendo da conduta criminosa de outrem, deixa de impedir a sua prática, quando podia agir para evitá-la.

Paulo Affonso Leme Machado divide as condutas criminalizadas em duas partes. A primeira diz respeito à desobediência às normas administrativas e ambientais, como deixar de informar ao órgão ambiental competente a qualidade e a quantidade da emissão de efluentes, deixar de prestar informações sobre a produção de rejeitos, desrespeitar as normas de emissão e os padrões de qualidade ambiental, não instalar ou não manter o sistema de controle ambiental da atividade licenciada.

A segunda criminaliza a conduta de agir em desconformidade ou sem a licença ambiental, pois do contrário o licenciamento ambiental não passaria de uma mera formalidade. Isso significa que a concessão da licença ambiental não permite que o empreendedor atue em contrariedade à legislação ambiental ou às determinações do processo administrativo de licenciamento ambiental, as quais configuram as condicionantes da licença ambiental).

Ao contrário de outros tipos, como o do artigo 54 da Lei 9.605/98, nos arts. 55 e 60 da citada lei não se exige o dano efetivo, mas sim que o estabelecimento, a obra ou o serviço em questão possa causar algum tipo de poluição. A consumação do crime ocorre com a exposição da saúde humana ou do meio ambiente a perigo abstrato em face da construção, reforma, ampliação, instalação ou funcionamento de estabelecimento, obra ou serviço potencialmente poluidor sem licença ou autorização dos órgãos ambientais competentes ou em contrariedade às normas legais e regulamentares pertinentes.

Não é necessário demonstrar que a saúde humana ou o meio ambiente foram efetivamente expostos a perigo, pois a comprovação do potencial poluidor do estabelecimento, serviço ou obra serve para presumir isso. Paulo Affonso Leme Machado destaca que age com inegável dolo a pessoa que continua operando após a expiração da licença ambiental, já que a lei exige que os estabelecimentos, obras e serviços sejam construídos, reformados, instalados e que funcionem com licenças ambientais não vencidas.

É claro que inexiste dolo direto ou eventual na hipótese de a licença ambiental ter sido requerida em tempo hábil e o empreendedor peticionário esteja buscando cumprir as determinações suplementares do órgão público ambiental. O licenciamento ambiental é um processo administrativo que comumente envolve grandes interesses econômicos e políticos, além de uma considerável complexidade técnica. É nesse contexto que deve ser compreendida a preocupação com a atuação dos funcionários públicos durante o licenciamento ambiental.

O artigo 66 da Lei 9.605/98 determina a pena de reclusão de um a três anos e multa para o caso de afirmação falsa ou enganosa, de omissão da verdade, de sonegação de informações ou dados científicos por parte de um funcionário público em procedimentos de autorização ou de licenciamento ambiental. O sujeito passivo desse tipo penal é primeiramente a coletividade, que é a verdadeira detentora do direito ao meio ambiente equilibrado, e secundariamente a esfera da Administração Pública em que o funcionário público trabalha, que pode ser de âmbito federal, estadual, distrital ou municipal.

O crime se consuma com a inclusão de afirmação ou informação falsa ou enganosa, a omissão da verdade ou a sonegação de dados ou informações em sede de procedimento de autorização ou de licenciamento ambiental. A tentativa é tida como possível pela doutrina, especialmente em relação à forma comissiva de fazer afirmação falsa ou enganosa.

Trata-se de um crime próprio, que exige do sujeito ativo a especial qualidade de ser funcionário público. Como o art. 79 da Lei 9.605/98 declara que são aplicáveis subsidiariamente as disposições do Código Penal, é importante destacar que o artigo 327 do Código Penal determina que “considera-se funcionário público, para os efeitos penais, quem, embora transitoriamente e sem remuneração, exerce cargo, emprego ou função pública” e que “equipara-se a funcionário público quem exerce cargo, emprego ou função em entidade paraestatal”.

É preciso deixar claro que a incriminação inclui não apenas o funcionário público de maior grau hierárquico, mas todos os que opinaram a favor do pedido contrariando dolosa ou culposamente a legislação ambiental. É o caso do funcionário que concede a licença ambiental sem exigir de atividade significativamente poluidora o estudo e o relatório de impacto ambiental ou em desacordo com deliberações ou resoluções dos órgãos colegiados de meio ambiente, como o Conama.

O artigo 67 da Lei 9.605/98 determina a pena de detenção de um a três anos e multa, e de três meses a um ano sem prejuízo da multa em se tratando de crime culposo, se o funcionário público conceder licença, autorização ou permissão em desacordo com as normas ambientais, para atividades, obras ou serviços cuja realização depende de ato autorizativo do Poder Público. Assim como o artigo 66 da Lei 9.605/98, o sujeito passivo do artigo 67 é primeiramente a coletividade, que é a verdadeira detentora do direito ao meio ambiente equilibrado, e secundariamente a esfera da Administração Pública em que o funcionário público trabalha, que pode ser de âmbito federal, estadual, distrital ou municipal.

Marcelo Dawalibi entende que o sujeito ativo é o funcionário público e o sujeito passivo o Estado, e que é incabível a participação já que é um crime que só pode ser cometido pelo agente público competente. Se o funcionário público solicita ou recebe vantagem com a concessão irregular da licença ambiental, haverá concurso material do tipo em comento com o crime de corrupção passiva.

Esse crime se consuma com a concessão da licença ambiental ou de outro ato administrativo concessivo em desacordo com a legislação ambiental, de maneira que se trata de um crime formal que independe de qualquer resultado lesivo ao meio ambiente. Não pode haver tentativa nesse caso, porque o ato de concessão é instantâneo e unissubsistente, de maneira que o crime se consuma com a concessão da licença ambiental ainda que esta venha a ser revogada posteriormente.

Paulo de Bessa Antunes questiona a autoria do delito, já que no procedimento administrativo de licenciamento ambiental ocorrem intervenções de setores diversos do Poder Público e de particulares, como a equipe técnica multidisciplinar responsável pelos estudos ambientais. Esse jurista entende que a autoria do delito deve ser imputada não apenas àquele que assinou a licença ambiental, mas a qualquer técnico que formalmente tenha influenciado de forma decisiva para a concessão da licença ambiental.

Por fim, o artigo 69-A estabelece a pena de reclusão de três a seis anos e multa na modalidade dolosa e de um a três anos na modalidade culposa no caso de elaboração ou apresentação de estudo, laudo ou relatório ambiental total ou parcialmente falso ou enganoso, inclusive por omissão, no licenciamento ou em qualquer outro processo administrativo concessivo em matéria ambiental. A pena será aumentada de um a dois terços caso haja significativo dano ao meio ambiente em decorrência da informação falsa, incompleta ou enganosa.

O objeto jurídico é o meio ambiente, bem como a regularidade do licenciamento ambiental ou de qualquer outro processo administrativo concessivo em matéria ambiental, ao passo que o sujeito ativo é o consultor responsável pela realização do estudo, laudo ou relatório ambiental. Esse dispositivo foi acrescentado pela Lei 11.284/06, que procurou combater a adaptação inadequada e a comercialização irresponsável de estudos ambientais, práticas que geram lesões ao meio ambiente e que reduzem o licenciamento ambiental a uma mera burocracia.

*Talden Farias é advogado, professor da UFPB e da UFPE e doutor em Direito da Cidade pela UERJ. Autor de “Licenciamento ambiental: aspectos teóricos e práticos” (7. ed. Fórum, 2019).